以制度建设清除国企“硕鼠”

 

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　　最近一段时间,新闻媒体连续报道了一系列有关国有企业负责人贪污贿赂腐败案件。如内蒙古乾坤股份有限责任公司董事长,贪污公司黄金60公斤、白银1.4吨,被称为“黄金大盗”;重庆移动公司原董事长,因违反“竞业禁止”的规定,利用关联交易大肆收受贿赂而锒铛入狱;上海一七旬国企女高管,因贪污4200余万元而被判处无期徒刑等。人们不禁要问,为什么国有企业出了这么多“硕鼠”?究竟是法律制度不健全,还是企业监管不到位?

　　现代公司制度是建立在所有权与经营权相对分离基础上的企业制度。为了防止内部人控制现象出现,西方国家在设计公司治理结构的时候,创造性地设计出独立董事制度和监事会制度。独立董事负责监督董事会其他成员,监事会负责监督董事会。为了减少国有企业所有权人相对分散所产生的问题,西方国家在设立公司运作规范的时候,专门针对国有企业订制了一套非常严密的管理方案,不仅要求公司董事会成员必须依照政治程序加以任命,而且要求国有企业必须保持高度的透明度,防止出现内部人控制现象,从而导致国有资产流失。

　　改革开放以后,我国针对国有企业的实际情况,在管理上制定了一系列具体的法律规范。《全民所有制工业企业法》及其配套性法规,明确了国有企业负责人的法律地位。随后实行的大型国有企业稽察特派员制度,则要求国有企业必须接受外部监督。《公司法》中专门设立了有关国有独资公司的条款,规定在国有独资公司内部建立模拟的治理结构,由国有资产监管机构向公司派出独立董事和监事。现在看来,这样的制度设计存在重大缺陷。国有资产监管部门向公司派出董事和监事,组建董事会和监事会,很难形成相互制衡的机制。在一些行政色彩浓厚的国有企业,监事会只不过是可有可无的摆设,而独立董事则只不过是董事会的“提线木偶”。于是,国有企业屡屡出现特大贪污腐败案件,也就并不令人感到奇怪。因为在现行公司体制下,公司的董事长不需要对股东负责,而只需对少数国有资产监管机构的负责人负责;公司的独立董事和监事也不需要对股东负责,只需要接受国有资产监管机构的任命即可。

　　更令人担忧的是,这种国有资产监督管理委员会主导下的公司治理模式,并没有被纳入国家权力监督体系之中。换句话说,国有企业负责人的任命,并不需要得到相关人民代表大会及其常委会的批准。这就使得国有企业负责人的任免成为“少数人的游戏”。在这种相对封闭的治理结构下,即使国有企业存在大量的问题,如果国有资产监管机构不履行自己的职责,及时更换国有企业的负责人,那么腐败缠身的国有企业负责人仍然能呼风唤雨,为所欲为。

　　可以这样说,公司治理结构以及公司负责人任免的制度性缺陷,是导致我国国有企业腐败频频发生的重要原因。国有企业作为一个缺乏制衡的社会组织,其负责人是不受国家权力机关监督的特殊群体。正是这种独特的公司治理结构,使得某些国有企业几乎处于失控状态。

　　笔者多年前就曾大声疾呼,应当改革我国国有企业监管机制,把国有企业负责人的任免纳入到政治议程,也就是说,国有企业的负责人必须首先对全体股东负责,国有企业负责人的任免必须由各级人大及其常委会作出决定。这既是一个制度建设的问题,同时也是一个加强监管的问题,但归根到底是一个制度完善的问题。