如何构建职务犯罪预防长效机制
如何构建职务犯罪预防长效机制
■ 河南省平顶山市湛河区人民检察院党组成员 高国川
■ 河南省平顶山市湛河区人民检察院党组成员 高国川
随着国家反腐败力度的不断加大，虽然我国近年来反腐败成果显著，但折射出来的却是沉重的司法成本和社会成本，给国家和人民的利益造成巨大的损害。对职务犯罪除了加大打击外，从源头上预防无疑是治理腐败的治本之策。面对众多职务犯罪的诱惑，如何吸取前车之鉴，构建职务犯罪预防长效机制显得刻不容缓。
一、构建职务犯罪预防长效机制的意义
（一）有利于维护社会安定和政治稳定。维护社会安定和政治稳定是市场经济持续健康发展的前提，也是南沙新农村建设持续推进的重要保证。职务犯罪扭曲了经济发展的规律，损害社会公共利益，损害党和政府的社会公信力，历来为人民所深恶痛绝。近年来，由于征地、环保问题引发的我区农民集体上访、越级上访现象较为突出，使社会不稳定因素增多，严重影响社会安定和政治稳定，这无疑给我们开展职务犯罪预防工作敲响了警钟。在农村城市化的进程中，农业、农村、农民问题是影响社会稳定的重大问题，因此，必须及早开展职务犯罪预防工作，积极防止职务犯罪的发生，为辖区创造一个稳定的社会环境。
（二）有利于保护国家公职人员的清正廉洁。国家公职人员受党和人民的培养，在长期的历练中形成了高效务实的工作作风，在促进经济社会发展的过程中作出了不可磨灭的贡献。然而，经济飞速发展也孕育了一些职务犯罪高危领域，在制度不够健全，机制不够完善的情形下，少数国家公职人员可能受到腐败思想的侵蚀，经受不住腐败的诱惑，给国家和人民造成巨额的损失，同时也给本人家庭和个人的发展造成巨大的伤害。而从查办出来的案件看，令人扼腕的是，某些职务犯罪只要事前加以廉政警示教育和诫免谈话，及时抹杀职务犯罪的诱因和苗头性问题，完全可以使行为人悬崖勒马，避免滑向犯罪的深渊，从而保护干部的健康成长。
（二）有利于保护国家公职人员的清正廉洁。国家公职人员受党和人民的培养，在长期的历练中形成了高效务实的工作作风，在促进经济社会发展的过程中作出了不可磨灭的贡献。然而，经济飞速发展也孕育了一些职务犯罪高危领域，在制度不够健全，机制不够完善的情形下，少数国家公职人员可能受到腐败思想的侵蚀，经受不住腐败的诱惑，给国家和人民造成巨额的损失，同时也给本人家庭和个人的发展造成巨大的伤害。而从查办出来的案件看，令人扼腕的是，某些职务犯罪只要事前加以廉政警示教育和诫免谈话，及时抹杀职务犯罪的诱因和苗头性问题，完全可以使行为人悬崖勒马，避免滑向犯罪的深渊，从而保护干部的健康成长。
二、当前职务犯罪预防工作存在的主要问题
（一）预防职务犯罪的制度建设相对滞后。一是制度建设的步伐滞后于管理权限的扩大。相关部门甚至农村基层组织在资金管理、项目审批、政府采购、土地使用权出让等方面的资源配置权力空前增大，而预防职务犯罪的制度建设经常滞后于权限的发展，有关的制度建设缺乏超前规划，客观上为职务犯罪创造可乘之机。由于权力的运用伴随着利益分配，只要打通某个关节就可以获取巨大的利益，因而某些掌握审批权限的重量级部门日渐成为社会关注的焦点，不法分子极尽拉拢腐蚀之能事，某些人在诱惑面前丧失了党性和原则，走上了犯罪的道路。二是制度建设的规划滞后于行政管辖的幅度。与“大社会、小政府”的机关建设目标相适应，一些机关存在人员编制较少，管辖幅度较大的矛盾。人员少，任务重，管理幅度大，有些机关甚至一套人马几块牌子。与管理幅度不相匹配的是，很多机关还没有推行规范化管理和流程管理，电子政务处于摸索阶段，政务公开的力度不够，因而，规范执法行为的制度监督体系滞后于行政执法管辖幅度的扩大。三是制度建设滞后于人民群众的期望。社会主义新农村建设必须引入现代管理手段，增强基层民主，扩大农民参与村务决策的权利。然而，当前农村普遍存在基层民主制度不健全，财务管理混乱等现象，农村基层制度建设薄弱，难以满足群众的要求。
（二）预防职务犯罪的机制创新相对滞后。从预防实践看，当前预防实践的创新能力不足，预防工作的机制创新具有一定的局限性。如作为法律监督机关的检察机关，其预防职责源于法律监督职能的合理延伸和拓宽，其开展预防工作一般立足于检察机关的法律监督职能，像宣传教育、发出检察建议、法律咨询等，而这一系列的预防措施均只有建议性质，不具有法律上的强制性。检察机关开展的个案预防具有一定的滞后性，通常在案件发生后才从检察机关的角度提出一些完善制度的建议，即使是内容极为丰富的系统预防和同步预防工作，经常借助于签订共建协议的形式，必须得到被预防单位的配合和支持，因而，从总体上说，检察预防的非强制性影响预防机制的创新发展。
（三）职务犯罪预防的社会文化氛围没有普遍形成。一是价值冲突引发的心理失衡。“享乐主义”、“金钱至上”等腐朽思想日益侵蚀着某些基层干部和少数国家公职人员，容易使他们放弃党性和原则，大搞权钱交易。二对职务犯罪的举报、检举意识不强，怕受打击报复，对职务犯罪听之任之。正是由于上述因素的存在，加强职务犯罪预防的宣传教育，营造浓厚的职务犯罪预防的社会氛围显得尤其迫切。
（二）预防职务犯罪的机制创新相对滞后。从预防实践看，当前预防实践的创新能力不足，预防工作的机制创新具有一定的局限性。如作为法律监督机关的检察机关，其预防职责源于法律监督职能的合理延伸和拓宽，其开展预防工作一般立足于检察机关的法律监督职能，像宣传教育、发出检察建议、法律咨询等，而这一系列的预防措施均只有建议性质，不具有法律上的强制性。检察机关开展的个案预防具有一定的滞后性，通常在案件发生后才从检察机关的角度提出一些完善制度的建议，即使是内容极为丰富的系统预防和同步预防工作，经常借助于签订共建协议的形式，必须得到被预防单位的配合和支持，因而，从总体上说，检察预防的非强制性影响预防机制的创新发展。
（三）职务犯罪预防的社会文化氛围没有普遍形成。一是价值冲突引发的心理失衡。“享乐主义”、“金钱至上”等腐朽思想日益侵蚀着某些基层干部和少数国家公职人员，容易使他们放弃党性和原则，大搞权钱交易。二对职务犯罪的举报、检举意识不强，怕受打击报复，对职务犯罪听之任之。正是由于上述因素的存在，加强职务犯罪预防的宣传教育，营造浓厚的职务犯罪预防的社会氛围显得尤其迫切。
三、构建职务犯罪预防长效机制的意见建议
职务犯罪预防长效机制，也就是在较长时间内可以有效反腐的职务犯罪预防机制。笔者认为，规划和设计职务犯罪预防长效机制，必须立足于辖区经济社会发展的实际，进行前瞻性的规划和深入的研究。
（一）完善网络化的社会预防工作机制，建立运转协调的职务犯罪预防工作体系
职务犯罪预防是一项系统工程，具有复杂性、艰巨性，需要全社会的共同努力，构建网络化的社会预防工作机制，必须建立党政齐抓共管，全社会上下联动的预防腐败格局。
首先，要加强组织领导，落实责任。一是每年确定职务犯罪预防目标责任制，要求各单位采取措施予以落实；二是要配合全区反腐败斗争统一部署，组织专项的社会化预防活动；三是要及时组织辖区各单位交流职务犯罪预防工作经验，并及时向全区推广。
其次，要整合网络，扩大预防工作覆盖面。加强与工程建设领域执法单位开展联合预防工作机制，积极将联合预防工作机制向文教体卫等领域延伸，力求在创新工作措施上有新的突破。
再次，要完善预防信息情报系统，提高预防工作的针对性。一是要在每个被预防单位确立一名预防联络员，制订明确的联络员工作制度。二是要畅通检察机关与被预防单位的信息交流，检察机关要及时将职务犯罪的最新动态通报被预防单位，被预防单位也要将所在单位查处的违法违纪问题通报检察机关。
（二）创新预防职务犯罪宣传教育机制，使廉政文化深入人心一是要建立防贪建议机制，要适时研究和总结各行业职务犯罪的特点和防贪对策，在预防教育中及时向敏感岗位的重点人员传授防止贪污的技巧，以提高国家公职人员在复杂的执法环境下与腐败行为做斗争的能力。
二是要建立预防教育戒免谈话机制。预防部门对调查出来的一些职务犯罪倾向性、苗头性问题，要及时掌握动态，对存在职务犯罪倾向和轻微违法违纪行为的国家公职人员，要及时进行诫免谈话，进行警醒教育，防止其滑向犯罪的深渊。
三是要加强职务犯罪预防的警示教育，震慑和教育国家公职人员。既要积极开展正面的警示教育，也要充分发挥反面教材的震慑作用。在正面教育上，要配合党风廉政建设的要求，选取爱岗敬业、无私奉献、勤政爱民的先进典型，以报告会等形式引导公职人员深入学习，从而全面提升国家公职人员的职业道德素质和廉政自律意识。在反面教育上，要及时组织工程建设等重点领域的国家公职人员到监狱参观、听取服刑人员悔过自新的专题报告、积极开展身边案例的以案说法，充分发挥反面教材特殊直观的感染力，宣传国家反腐的力度和职务犯罪对个人、家庭的损害，从而极大地震慑潜在的犯罪分子。
（三）加强制度建设，从源头上预防和治理消极腐败现象一是要进一步完善行政审批制度，强化责任追究制度。要进一步减少行政审批事项，简化审批环节，加强集体会审，规范审批行为，强化行政审批事前事中事后的监管，通过建立行政审批过错责任追究制，全面推行首问负责制、公示制、限时办结制，提高行政审批效率；通过理顺各项业务流程，制定办事标准和法定文本，使各项行政审批业务法定化、制度化、标准化、规范化，以有效克服办事随意性和有效扼制“自由裁量权”。
二是要进一步完善招标投标制度，促进招标投标工作公开、公平、公正。招标投标是工程建设领域、政府采购领域引进竞争机制，有效降低成本，提高项目质量的举措之一。要将招标投标的审批以及交易的程序、内容、标准、时限、结果等向社会公示。要严格执行信息公告、资格预审、专家封闭式评标等程序，在各个环节减少人为干预因素。
三是要进一步完善对行政执法裁量权的控制，增强行政执法行为的合理性。要强化对行政执法裁量权的控制，对一些执法幅度较大，执法标准较为原则化的行政法规尽可能制订细化的执法标准，执法标准应对执法过程中遇到的情形进行细化，然后在上位法规定的执法幅度内确定具体的执法尺度。完善行政执法，就必须尽快出台一系列细化执法幅度的具体办法，减少法外因素对执法行为的不正当影响。
（四）加强对重点工程的同步预防，构筑工程建设领域反腐倡廉体系
一是要全面落实重点工程项目同步预防工作机制，加强信息通报和联席会议制度，建设单位要及时将工程建设中的各种职务犯罪的苗头性和倾向性问题通报检察机关，使双方能加强对重点工程领域职务犯罪问题的调查分析，及时消除诱发犯罪的因素。
二是要全面加强对工程招标投标、工程设计变更、工程预算、造价追加等容易发生腐败环节的同步预防，加强对工程材料采购的监督、防止偷工减料等豆腐渣工程的出现，全面降低工程造价和提高工程质量。
三是要推行廉政合同制，在签订工程建设合同时，要一并与施工单位、监理单位、设计单位等签订廉政合同，明确合同双方的廉政责任关系，将廉政建设纳入合同管理范畴，使工程建设质量更有保障。
四是要推行廉政准入制度。要充分发挥检察机关行贿档案查询系统的作用，对在工程建设领域存在行贿行为的承建单位，要限制其在建筑市场的准入资格。
(五)全面加强个案预防工作，充分发挥检察建议对制度建设的推动作用
个案预防作为一种案后预防，是职务犯罪预防工作的一个重要组成部分。个案预防是指检察机关在办案过程中，研究发案单位在制度、机制、管理上存在的漏洞，并积极向发案单位发出检察建议，指出发案单位在制度建设等方面存在的问题，并提出完善制度和机制的建议。在实践中，检察机关要结合办案，坚持“六个一”预防工作制度，即每办一案，均让犯罪嫌疑人写一份反省书，以警示他人；与发案单位召开一次分析会，研究发案原因；向发案单位发一份预防建议书，协助整改；为发案单位开展一次以案说法的法制教育，提高认识；协助发案单位制订一套规章制度，堵塞漏洞；进行一次案后回访考察，检察落实情况。 （组稿 何利刚 编辑 于然）
（一）完善网络化的社会预防工作机制，建立运转协调的职务犯罪预防工作体系
职务犯罪预防是一项系统工程，具有复杂性、艰巨性，需要全社会的共同努力，构建网络化的社会预防工作机制，必须建立党政齐抓共管，全社会上下联动的预防腐败格局。
首先，要加强组织领导，落实责任。一是每年确定职务犯罪预防目标责任制，要求各单位采取措施予以落实；二是要配合全区反腐败斗争统一部署，组织专项的社会化预防活动；三是要及时组织辖区各单位交流职务犯罪预防工作经验，并及时向全区推广。
其次，要整合网络，扩大预防工作覆盖面。加强与工程建设领域执法单位开展联合预防工作机制，积极将联合预防工作机制向文教体卫等领域延伸，力求在创新工作措施上有新的突破。
再次，要完善预防信息情报系统，提高预防工作的针对性。一是要在每个被预防单位确立一名预防联络员，制订明确的联络员工作制度。二是要畅通检察机关与被预防单位的信息交流，检察机关要及时将职务犯罪的最新动态通报被预防单位，被预防单位也要将所在单位查处的违法违纪问题通报检察机关。
（二）创新预防职务犯罪宣传教育机制，使廉政文化深入人心一是要建立防贪建议机制，要适时研究和总结各行业职务犯罪的特点和防贪对策，在预防教育中及时向敏感岗位的重点人员传授防止贪污的技巧，以提高国家公职人员在复杂的执法环境下与腐败行为做斗争的能力。
二是要建立预防教育戒免谈话机制。预防部门对调查出来的一些职务犯罪倾向性、苗头性问题，要及时掌握动态，对存在职务犯罪倾向和轻微违法违纪行为的国家公职人员，要及时进行诫免谈话，进行警醒教育，防止其滑向犯罪的深渊。
三是要加强职务犯罪预防的警示教育，震慑和教育国家公职人员。既要积极开展正面的警示教育，也要充分发挥反面教材的震慑作用。在正面教育上，要配合党风廉政建设的要求，选取爱岗敬业、无私奉献、勤政爱民的先进典型，以报告会等形式引导公职人员深入学习，从而全面提升国家公职人员的职业道德素质和廉政自律意识。在反面教育上，要及时组织工程建设等重点领域的国家公职人员到监狱参观、听取服刑人员悔过自新的专题报告、积极开展身边案例的以案说法，充分发挥反面教材特殊直观的感染力，宣传国家反腐的力度和职务犯罪对个人、家庭的损害，从而极大地震慑潜在的犯罪分子。
（三）加强制度建设，从源头上预防和治理消极腐败现象一是要进一步完善行政审批制度，强化责任追究制度。要进一步减少行政审批事项，简化审批环节，加强集体会审，规范审批行为，强化行政审批事前事中事后的监管，通过建立行政审批过错责任追究制，全面推行首问负责制、公示制、限时办结制，提高行政审批效率；通过理顺各项业务流程，制定办事标准和法定文本，使各项行政审批业务法定化、制度化、标准化、规范化，以有效克服办事随意性和有效扼制“自由裁量权”。
二是要进一步完善招标投标制度，促进招标投标工作公开、公平、公正。招标投标是工程建设领域、政府采购领域引进竞争机制，有效降低成本，提高项目质量的举措之一。要将招标投标的审批以及交易的程序、内容、标准、时限、结果等向社会公示。要严格执行信息公告、资格预审、专家封闭式评标等程序，在各个环节减少人为干预因素。
三是要进一步完善对行政执法裁量权的控制，增强行政执法行为的合理性。要强化对行政执法裁量权的控制，对一些执法幅度较大，执法标准较为原则化的行政法规尽可能制订细化的执法标准，执法标准应对执法过程中遇到的情形进行细化，然后在上位法规定的执法幅度内确定具体的执法尺度。完善行政执法，就必须尽快出台一系列细化执法幅度的具体办法，减少法外因素对执法行为的不正当影响。
（四）加强对重点工程的同步预防，构筑工程建设领域反腐倡廉体系
一是要全面落实重点工程项目同步预防工作机制，加强信息通报和联席会议制度，建设单位要及时将工程建设中的各种职务犯罪的苗头性和倾向性问题通报检察机关，使双方能加强对重点工程领域职务犯罪问题的调查分析，及时消除诱发犯罪的因素。
二是要全面加强对工程招标投标、工程设计变更、工程预算、造价追加等容易发生腐败环节的同步预防，加强对工程材料采购的监督、防止偷工减料等豆腐渣工程的出现，全面降低工程造价和提高工程质量。
三是要推行廉政合同制，在签订工程建设合同时，要一并与施工单位、监理单位、设计单位等签订廉政合同，明确合同双方的廉政责任关系，将廉政建设纳入合同管理范畴，使工程建设质量更有保障。
四是要推行廉政准入制度。要充分发挥检察机关行贿档案查询系统的作用，对在工程建设领域存在行贿行为的承建单位，要限制其在建筑市场的准入资格。
(五)全面加强个案预防工作，充分发挥检察建议对制度建设的推动作用
个案预防作为一种案后预防，是职务犯罪预防工作的一个重要组成部分。个案预防是指检察机关在办案过程中，研究发案单位在制度、机制、管理上存在的漏洞，并积极向发案单位发出检察建议，指出发案单位在制度建设等方面存在的问题，并提出完善制度和机制的建议。在实践中，检察机关要结合办案，坚持“六个一”预防工作制度，即每办一案，均让犯罪嫌疑人写一份反省书，以警示他人；与发案单位召开一次分析会，研究发案原因；向发案单位发一份预防建议书，协助整改；为发案单位开展一次以案说法的法制教育，提高认识；协助发案单位制订一套规章制度，堵塞漏洞；进行一次案后回访考察，检察落实情况。 （组稿 何利刚 编辑 于然）
来源：《预防职务犯罪学刊》2011年第3期