浅析加拿大反腐败法制建设及设计理念
浅析加拿大反腐败法制建设及设计理念
八类独立机构，确保监督全覆盖
设置八类专门机构监督公职人员，是加拿大反腐败机制最为鲜明的特点。这八类专门机构分别是：监管公务员招录与任用工作的“公务员委员会”、处理公职人员个人利益与公共利益冲突事项的“利益冲突与道德专员”、监督高级公务员（议员和政府部级高官）行政行为的“诚信专员”、处理公务员举报事项的“举报人保护专员”、监管游说活动的“游说登记专员”、监督政府信息公开事务的“信息公开专员”、监督政府公共服务质量和决策质量的“监察专员”、监督政府公共资金使用情况的“审计专员”。这些由议会任命的监督机构，均依各自对应的法规设立，并被授予相应的权限，明确一定的职责任务，达到了监督全覆盖的效果，而且，由于分工与授权比较明确，各个监督机构相互独立、互为补充。
但是，上述专门监督机构均不具备、也不可以使用以下专属犯罪调查机构（如警署、皇家骑警等）的调查措施：监听、卧底、讯问、冻结账户、没收违禁品、限制出境、收缴护照、限制人身自由乃至刑事拘留，等等。
重视事前预防，确保公职人员的权力被关进“笼子”
监督机构开展监督工作的目的是为了防止和制止公职人员的行为与公共利益产生冲突，并围绕这一目的设计监督的程序、监督的内容、监督的方式，在事前预防方面做足文章，确保公职人员的权力被关进“笼子”。
一是编织好能够关住权力的“笼子”。他们的基本理念是：有了大的制度框架后，就要及时发现权力在运行中跑出“笼子”的情形，分析跑出来的原因，完善制度，把“笼子”编织得更严密一些。
“编笼子”的过程，不可能一蹴而就，需要监督机构长时间的关注与总结，提出“编织”的思路，供有关方面立法参考决策。
二是为权力的日常行使提供必要的咨询。加拿大设有专门机构及时向权力拥有者提供咨询，特别是要对一些具体的问题，比如就权力拥有者提出的私人利益是否与公共利益相冲突等问题，在第一时间作出明确的答复解释，告诉对方，哪些可为，哪些不可为。
三是为监督提供有效抓手。比如，加拿大安大略省廉政专员就有责任对公职人员日常报销事项进行事前审核把关，对官员出差的财务开支进行审核，提出审核意见，没有廉政专员的审核意见，财务不予报销。
四是将权力的日常监督落实到一个个具体的细节上。关注平时的监督，避免“秋后算总账”。比如，公职人员出差执行公务，在私人消费上，一旦被举报与公共利益产生冲突，必须有专门机构第一时间进行调查、处理，并形成报告，作出结论，在澄清事实、向公众通报、责罚、开除这四种方式中选择一种。
反欺诈制度措施注重行政成本与监督实效
加拿大是一个福利国家，实行公费医疗，公民基础教育免费，失业保险和社会保障体系比较完善。在这样一个福利制度比较完善的国家，为防止公共福利被一些人以欺诈的手段获取，加拿大设计了一整套很有特色的反欺诈制度与措施，并蕴含监督成本与监督实效并重的理念。
以公众自律为基础。如果对每个公民的每项行为缺乏基本的信任，在公共政策的执行过程中，凡事必审的行政成本必然太高。因此，加拿大的基本做法是，信任在先，对违背公共政策规定、蓄意谋利的行为，即对公共政策实施欺诈的行为，有举报才有查处，而一旦查处属实，均有明确而严格的处罚。
有举报必查。只要被举报涉及以欺诈手段谋取公共利益的当事人，不论其身份、职业，一律要受到同一个专门机构的查处。
同罪同罚。同一项工作，依据同一项法规进行处置，在适用法规依据方面，不搞因人而异。
以公费医疗保险政策的落实为例，在政策制定后，由公众、医疗机构、保险机构、医护人员等相关各方自觉遵照执行，应当公费报销的费用，享受的保险福利，由受保人直接凭开支费用单据到专门机构申领。报销和申领时并未设置专门的审核环节。但是，骗保行为一旦被举报，会有专门的机构予以查处。
注意保护被监督者的合法权益
从某种意义上讲，在加拿大，监督机构是公职人员利益与公众利益的平衡器。
一是公职人员的利益也要受到关注，并不片面强调公职人员的“大公无私”，漠视公职人员应有的利益，只是强调公职人员的利益不要与公共利益发生冲突而已。比如，财产申报。加拿大安大略省的专门机构受理公职人员全家的财产申报后，监督机构会与该公职人员仔细核对，看哪些与公共利益有关，哪些与公共利益无关，慎重确定最终向公众公布的内容。
二是要在公职人员与公众利益之间作出平衡，不是只偏向于公众。在制度的设计上，要尽可能做到公私分明。比如，新入职的公职人员，尤其是国家内阁大臣，不允许有私人企业。在公职岗位上，为了使他们有充足的精力更好地服务公众，并合理保护公职人员的利益，故规定，在其上任后120天内，所拥有的股票必须交由一些专门机构代为管理，而不是简单地一收了之。
有效管理“说客”和“游说活动”
在加拿大，政党的竞选、法规的通过、公共政策的制定、经济活动的取舍、工程项目的定夺、公共资金的投向，等等，都有职业“说客”或兼职“说客”的身影出现。这些“说客”的工作，就是通过自己的游说，影响决策者的决策，达到符合自己或自己利益集团利益的目的。为避免由此产生的腐败，加拿大专门立法对其进行规范和引导。
虽然对“说客”、“游说活动”并不简单否定，但在一些特殊领域，比如公共工程项目采购招投标等，则明文立法禁止“说客”进入，禁止任何形式的“游说活动”。
在阳光下游说。“说客”身份不限，但必须在专门的机关登记，接受监督。每一次游说活动必须清楚地向公众公布，何时何地向谁实施了何种游说。
不允许“说客”向游说对象提供任何形式的好处，接受游说的公职人员必须遵守防止利益冲突的规定。加拿大多伦多市议会游说登记专员Linda Gehrke女士介绍，截至2011年9月，在她的专员办公室网站登记的“说客”就有1160人，游说的主题1500项，最热门的是房地产开发。
重要的“公开权”
加拿大监督机构受命于议会，从而摆脱了政党的束缚和执政官员的掣肘。但由于各司法机构、监督机构各负其责，相互独立地行使各自的职权，因此每个监督机构的调查处置权都非常有限。由此，监督机构的公开权，即将调查过程和调查报告公之于众的权力显得尤为重要。
加拿大多伦多市申诉专员Fiona Grean女士说：“收到针对市政府高官的举报后，我必须收集来自各方面的证据，连同我的建议，一并向这位被举报的高官提出。如果这位官员同意我的报告，并采纳我的建议，此事即可结束；如果我的建议不被采纳，我可以把整个调查过程与证据材料公之于众。这是当事的官员不愿意看到的。我担任申诉专员近20年，只有两次建议未被采纳。因为我们的调查都是铁证如山。一旦我公布调查报告，公众舆论对政府和高官的压力会很大。那时，他们就不好应对了。”
强调各方利益的充分博弈
立法既注重速度，更注重质量，让公众通过立法过程，进行利益博弈，平衡方方面面的利益关系，使法律在实质上成为社会利益的一个平衡器。这是加拿大法规制度建设的一个特点。
1996年，经过长达10年的讨论、准备，加拿大才出台了《公务员行为准则》。加拿大约克大学公共管理学院PETER教授解释说：“我们之所以要花这么长时间制定公务员行为准则，就是要让每一条款深入人心，让公务员、公众、政府机关等各方利益充分博弈。参与的人员众多，规模庞大，这个过程比起单纯让准则尽快出台，效果要好得多。”
培训期间，我们在多伦多市议会观摩，正赶上讨论一个有关禁止食用鱼翅的法案。据了解，这个法案从提出到提请议会讨论已经费时多年，期间，各方面争议很激烈。当天的议会辩论现场，来了各方的声援队，声势浩大。法案通过了。当天晚上，我们在一家中餐馆晚餐，餐厅老板、厨师、服务生对这个法案的主要内容非常了解，对一些细节的规定都很清楚，甚至已经想出了一些应对策略。那几天，陪同我们考察培训团的当地向导、大巴司机也很清楚这个法案的内容，各有立场，各有观点。听到他们的议论，我们意识到，这个法案真正是做到家喻户晓了。
廉政文化是反腐败的基础力量
加拿大资源非常丰富，人民丰衣足食，生活条件优裕，但腐败现象仍时有发生。PETER教授说，制度与文化是互相促进的。国家应该设法保证公职人员有基本的生活保障，让公务员不必要利用公权谋私；但同时，为防止腐败者贪婪成性，还必须加强廉政文化建设，用文化来解决人性的贪婪。
我们在加拿大的生活见证了这点。整个社会倡导崇尚和平、仁慈、宽容，强调守法诚信，普通公众对政府监督意识很强烈。公职人员中，个别怀着侥幸心理搞腐败者，一旦被发现，马上身败名裂。整个社会，廉洁只是一条应当遵守的底线而已，做到了并无所谓光荣，但是，一旦腐败，则为整个社会所不齿，没有任何可以同情、商量的余地。
当然，加拿大毕竟是资本主义国家，资产阶级政党轮流执政，我们必须清醒地看到他们反腐败机制也存在先天的缺陷。如，建国历史短暂，监督机构的实践经验并不够丰富，联邦、省、市开展反腐败和监督工作的情况也不完全一致。反腐败监督机构、职能部门很多、分工很细、很专业，但是，由于资产阶级政党轮流执政，反腐败缺乏统一领导、统一协调的机制。而且，由于政党竞争激烈，这种情况往往导致一些反腐败的专门监督机构沦为政党互相攻讦的工具，比如，加拿大利益冲突和道德委员会主席Mary Dawson女士就坦承：“随着监督工作的开展，我们面临的最大挑战在于：有些人看中了我们手中的调查权，我们收到越来越多的要求调查的案件，但其中，很多是政治游戏。我们要考虑如何应对这些问题，驳回这些要求。”（安关）
设置八类专门机构监督公职人员，是加拿大反腐败机制最为鲜明的特点。这八类专门机构分别是：监管公务员招录与任用工作的“公务员委员会”、处理公职人员个人利益与公共利益冲突事项的“利益冲突与道德专员”、监督高级公务员（议员和政府部级高官）行政行为的“诚信专员”、处理公务员举报事项的“举报人保护专员”、监管游说活动的“游说登记专员”、监督政府信息公开事务的“信息公开专员”、监督政府公共服务质量和决策质量的“监察专员”、监督政府公共资金使用情况的“审计专员”。这些由议会任命的监督机构，均依各自对应的法规设立，并被授予相应的权限，明确一定的职责任务，达到了监督全覆盖的效果，而且，由于分工与授权比较明确，各个监督机构相互独立、互为补充。
但是，上述专门监督机构均不具备、也不可以使用以下专属犯罪调查机构（如警署、皇家骑警等）的调查措施：监听、卧底、讯问、冻结账户、没收违禁品、限制出境、收缴护照、限制人身自由乃至刑事拘留，等等。
重视事前预防，确保公职人员的权力被关进“笼子”
监督机构开展监督工作的目的是为了防止和制止公职人员的行为与公共利益产生冲突，并围绕这一目的设计监督的程序、监督的内容、监督的方式，在事前预防方面做足文章，确保公职人员的权力被关进“笼子”。
一是编织好能够关住权力的“笼子”。他们的基本理念是：有了大的制度框架后，就要及时发现权力在运行中跑出“笼子”的情形，分析跑出来的原因，完善制度，把“笼子”编织得更严密一些。
“编笼子”的过程，不可能一蹴而就，需要监督机构长时间的关注与总结，提出“编织”的思路，供有关方面立法参考决策。
二是为权力的日常行使提供必要的咨询。加拿大设有专门机构及时向权力拥有者提供咨询，特别是要对一些具体的问题，比如就权力拥有者提出的私人利益是否与公共利益相冲突等问题，在第一时间作出明确的答复解释，告诉对方，哪些可为，哪些不可为。
三是为监督提供有效抓手。比如，加拿大安大略省廉政专员就有责任对公职人员日常报销事项进行事前审核把关，对官员出差的财务开支进行审核，提出审核意见，没有廉政专员的审核意见，财务不予报销。
四是将权力的日常监督落实到一个个具体的细节上。关注平时的监督，避免“秋后算总账”。比如，公职人员出差执行公务，在私人消费上，一旦被举报与公共利益产生冲突，必须有专门机构第一时间进行调查、处理，并形成报告，作出结论，在澄清事实、向公众通报、责罚、开除这四种方式中选择一种。
反欺诈制度措施注重行政成本与监督实效
加拿大是一个福利国家，实行公费医疗，公民基础教育免费，失业保险和社会保障体系比较完善。在这样一个福利制度比较完善的国家，为防止公共福利被一些人以欺诈的手段获取，加拿大设计了一整套很有特色的反欺诈制度与措施，并蕴含监督成本与监督实效并重的理念。
以公众自律为基础。如果对每个公民的每项行为缺乏基本的信任，在公共政策的执行过程中，凡事必审的行政成本必然太高。因此，加拿大的基本做法是，信任在先，对违背公共政策规定、蓄意谋利的行为，即对公共政策实施欺诈的行为，有举报才有查处，而一旦查处属实，均有明确而严格的处罚。
有举报必查。只要被举报涉及以欺诈手段谋取公共利益的当事人，不论其身份、职业，一律要受到同一个专门机构的查处。
同罪同罚。同一项工作，依据同一项法规进行处置，在适用法规依据方面，不搞因人而异。
以公费医疗保险政策的落实为例，在政策制定后，由公众、医疗机构、保险机构、医护人员等相关各方自觉遵照执行，应当公费报销的费用，享受的保险福利，由受保人直接凭开支费用单据到专门机构申领。报销和申领时并未设置专门的审核环节。但是，骗保行为一旦被举报，会有专门的机构予以查处。
注意保护被监督者的合法权益
从某种意义上讲，在加拿大，监督机构是公职人员利益与公众利益的平衡器。
一是公职人员的利益也要受到关注，并不片面强调公职人员的“大公无私”，漠视公职人员应有的利益，只是强调公职人员的利益不要与公共利益发生冲突而已。比如，财产申报。加拿大安大略省的专门机构受理公职人员全家的财产申报后，监督机构会与该公职人员仔细核对，看哪些与公共利益有关，哪些与公共利益无关，慎重确定最终向公众公布的内容。
二是要在公职人员与公众利益之间作出平衡，不是只偏向于公众。在制度的设计上，要尽可能做到公私分明。比如，新入职的公职人员，尤其是国家内阁大臣，不允许有私人企业。在公职岗位上，为了使他们有充足的精力更好地服务公众，并合理保护公职人员的利益，故规定，在其上任后120天内，所拥有的股票必须交由一些专门机构代为管理，而不是简单地一收了之。
有效管理“说客”和“游说活动”
在加拿大，政党的竞选、法规的通过、公共政策的制定、经济活动的取舍、工程项目的定夺、公共资金的投向，等等，都有职业“说客”或兼职“说客”的身影出现。这些“说客”的工作，就是通过自己的游说，影响决策者的决策，达到符合自己或自己利益集团利益的目的。为避免由此产生的腐败，加拿大专门立法对其进行规范和引导。
虽然对“说客”、“游说活动”并不简单否定，但在一些特殊领域，比如公共工程项目采购招投标等，则明文立法禁止“说客”进入，禁止任何形式的“游说活动”。
在阳光下游说。“说客”身份不限，但必须在专门的机关登记，接受监督。每一次游说活动必须清楚地向公众公布，何时何地向谁实施了何种游说。
不允许“说客”向游说对象提供任何形式的好处，接受游说的公职人员必须遵守防止利益冲突的规定。加拿大多伦多市议会游说登记专员Linda Gehrke女士介绍，截至2011年9月，在她的专员办公室网站登记的“说客”就有1160人，游说的主题1500项，最热门的是房地产开发。
重要的“公开权”
加拿大监督机构受命于议会，从而摆脱了政党的束缚和执政官员的掣肘。但由于各司法机构、监督机构各负其责，相互独立地行使各自的职权，因此每个监督机构的调查处置权都非常有限。由此，监督机构的公开权，即将调查过程和调查报告公之于众的权力显得尤为重要。
加拿大多伦多市申诉专员Fiona Grean女士说：“收到针对市政府高官的举报后，我必须收集来自各方面的证据，连同我的建议，一并向这位被举报的高官提出。如果这位官员同意我的报告，并采纳我的建议，此事即可结束；如果我的建议不被采纳，我可以把整个调查过程与证据材料公之于众。这是当事的官员不愿意看到的。我担任申诉专员近20年，只有两次建议未被采纳。因为我们的调查都是铁证如山。一旦我公布调查报告，公众舆论对政府和高官的压力会很大。那时，他们就不好应对了。”
强调各方利益的充分博弈
立法既注重速度，更注重质量，让公众通过立法过程，进行利益博弈，平衡方方面面的利益关系，使法律在实质上成为社会利益的一个平衡器。这是加拿大法规制度建设的一个特点。
1996年，经过长达10年的讨论、准备，加拿大才出台了《公务员行为准则》。加拿大约克大学公共管理学院PETER教授解释说：“我们之所以要花这么长时间制定公务员行为准则，就是要让每一条款深入人心，让公务员、公众、政府机关等各方利益充分博弈。参与的人员众多，规模庞大，这个过程比起单纯让准则尽快出台，效果要好得多。”
培训期间，我们在多伦多市议会观摩，正赶上讨论一个有关禁止食用鱼翅的法案。据了解，这个法案从提出到提请议会讨论已经费时多年，期间，各方面争议很激烈。当天的议会辩论现场，来了各方的声援队，声势浩大。法案通过了。当天晚上，我们在一家中餐馆晚餐，餐厅老板、厨师、服务生对这个法案的主要内容非常了解，对一些细节的规定都很清楚，甚至已经想出了一些应对策略。那几天，陪同我们考察培训团的当地向导、大巴司机也很清楚这个法案的内容，各有立场，各有观点。听到他们的议论，我们意识到，这个法案真正是做到家喻户晓了。
廉政文化是反腐败的基础力量
加拿大资源非常丰富，人民丰衣足食，生活条件优裕，但腐败现象仍时有发生。PETER教授说，制度与文化是互相促进的。国家应该设法保证公职人员有基本的生活保障，让公务员不必要利用公权谋私；但同时，为防止腐败者贪婪成性，还必须加强廉政文化建设，用文化来解决人性的贪婪。
我们在加拿大的生活见证了这点。整个社会倡导崇尚和平、仁慈、宽容，强调守法诚信，普通公众对政府监督意识很强烈。公职人员中，个别怀着侥幸心理搞腐败者，一旦被发现，马上身败名裂。整个社会，廉洁只是一条应当遵守的底线而已，做到了并无所谓光荣，但是，一旦腐败，则为整个社会所不齿，没有任何可以同情、商量的余地。
当然，加拿大毕竟是资本主义国家，资产阶级政党轮流执政，我们必须清醒地看到他们反腐败机制也存在先天的缺陷。如，建国历史短暂，监督机构的实践经验并不够丰富，联邦、省、市开展反腐败和监督工作的情况也不完全一致。反腐败监督机构、职能部门很多、分工很细、很专业，但是，由于资产阶级政党轮流执政，反腐败缺乏统一领导、统一协调的机制。而且，由于政党竞争激烈，这种情况往往导致一些反腐败的专门监督机构沦为政党互相攻讦的工具，比如，加拿大利益冲突和道德委员会主席Mary Dawson女士就坦承：“随着监督工作的开展，我们面临的最大挑战在于：有些人看中了我们手中的调查权，我们收到越来越多的要求调查的案件，但其中，很多是政治游戏。我们要考虑如何应对这些问题，驳回这些要求。”（安关）
【来源】 中国纪检监察报