公职人员财产申报制度为何难于推行？
公职人员财产申报制度为何难于推行？
公职人员的财产监督对于预防和惩治腐败，是一项具有极大约束力的重要制度。近年来，公众对此关注度较高，但是作为“阳光法案”的公职人员的财产申报制度一直未能出台。当前的民意呼声对加强公职人员的财产监督已成共识，无论是公众还是公职人员，对于公开公职人员财产，普遍持肯定态度。目前无论是在中央层面，还是在一些地方，都已经在公职人员财产监督方面出台了一些规定，对财产监督的对象、监督的财产范围、监督方式等作了探索，但是，与有效监督公职人员、预防其腐败变质的要求相比，现行制度与实践尚有一定差距。
一、公职人员财产申报为何“羞于启齿”?
所谓的公职人员财产申报制度，是有关财产申报、登记和公布的制度。从一般意义上说，它通常要求具有一定职位的公职人员在任职之初、任职期间的某些固定时期以及离任后的一定期限内，申报属于自己以及与其共同生活亲属的财产。在中央高度关注反腐败问题上，我们出台了一系列具有针对性的反腐政策和制度，但是在对公职人员的财产申报方面却步履缓慢。然而一些大案要案的曝光，却一次次反映出腐败背后隐藏的财产不明的一系列问题。究其原因，笔者认为“羞于开口”有如下原因：
“官本位”阴影，权力大于一切。它是以“官”意志为转移的利益特权，反映了一定阶层的利益需求，一些领导干部之所以“官本位”意识浓厚，就是因为认为有“官”就有利或者有“官”就可谋利，所以跑官、买官、卖官，弄虚作假、虚报浮夸、骗取荣誉和职位，明哲保身、不思进取、但求无过、一切为了保官，以权谋私、权钱交易等等现象都出来了，想方设法追逐对公共资源的特权，捞取自己的特殊利益。这也正导致改革创新遭到阻碍，存有“官本位”意识的干部，看中的是能够给自己带来种种好处的权力，牵挂的是高高在上的职位，他们不愿意因为改革创新使他们受益的体制和权力动摇，总是想方设法阻扰改革创新的进行。建立公职人员财产申报制度正是对政府公职人员财产申报的改革创新，因此该制度还未在我国建立的原因就可想而知。
无法突破“一把手”财产申报的禁区。多数财产申报制度改革的试点遭人诟病的地方在于:申报最先从基层政府开始,就所公示的级别来看,申报人群大多集中在科级干部和县处级干部,而各级别的一把手多不参与财产申报。这样的财产申报制度注定不会取得太大效果,因为在中国政治文化中,“一把手”向来集中着整个行政单位的权力,如果改革不把“一把手”包括进去,那么这种改革往往会成为行政单位内部的一次寻找替罪羊的政治游戏。政治改革要求的是终结政治利益链条的腐败运作,如果说每一个“一把手”都是一个主链条,那么它的底下就有无数子链条,只砍子链条不砍主链条,那么子链条还是会无限地自我复制,改革最终仍然可能止步不前。
立法障碍，缺失法治至上的意识形态。实行公职财产申报制度对某些既得利益者的禁锢，因此立法监督或许就是要暴露自己的原罪，显然会极力阻挠立法的真正监督。存在着“官本位”意识的公职人员不愿放弃现在或未来的灰色收入，这些公职人员当然不希望因为一部法律的出台使得他们的“当官目的”无法实现，因此出于以后的考虑，反对是必然的结果。
公职人员财产申报监督范围过小。应当将实施财产监督的对象适用于更大范围的公职人员。监督财产的种类方面，公职人员需要公开除了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等所规定的财产种类外，还应公开私车情况，持有的超过一定价值的工艺品及其他贵重物品的情况，股票、证券、期货等交易收入，收受的与行使职权相关的礼金、礼品等，继承、受赠、偶然所得的财产，兼职活动所获得的报酬或财产利益的情况，租借的资产（如借用他人的汽车、房屋等），负债状况（如银行贷款、私人借贷等）等。另一方面，人们普遍认同，不仅要对公职人员本人，还要对其近亲属等“身边人”进行监督。
二、让监督的阳光融入公职人员财产申报，需要破处坚冰
监督政府的实质在于监督权力，让权力在阳光下运行。目前政府官员的权力不是缺乏监督，关键在于缺少公正透明的监督机制，体制内的监督较之体制外的监督有着由权力所产生的尴尬，各种利益纠葛让体制内的监督出现真空地带，很难达到理想的效果。
鉴于此，在制定官员财产申报制度这一监督体制的时候，魄力大一点，将群众、媒体的监督作为常态机制纳入其中，引入第三方审计，体制内的管理和体制外的监督相结合，形成合力，这样的官员财产申报制度才能国家省心群众满意。
（一）财产申报内容必须科学合理
财产申报制度内容的设计，应当坚持借鉴国际上成功经验与我国国情相结合，与我国现行的有关法律法规相衔接，才具有较强的可操作性。在申报主体上，要按照法制平等的原则，与《刑法》中的“贪污贿赂罪”、“巨额财产来源不明罪”的主体相适应，以避免法制的混乱。在申报的财产范围上，要从“收入范围”扩展到“财产范围”，除了原先规定的四个方面外，还应包括不动产、交通工具、存款与有价证券、土地使用权及转让权、知识产权和债权债务等内容，与《民法通则》所规定相一致。申报主体的配偶和直系亲属的上述财产也应纳入申报范围，防止有意转移财产，逃避监督。在申报种类上，可设置初任申报、日常申报和离任申报三种类型，对申报人的财产增量进行有效的动态监督。一旦申报人财产增量与其合法收入明显不吻合，就表明还存在其它促使财产增量的因素，有关部门可以据此加以关注，发现腐败的线索。
（二）完善相关的配套措施
财产申报制度的建立，是个复杂的系统工程，不是简单的制发一两个文件就可以有效地施行。必须多管齐下，相关的主要配套措施全面跟进。一是要实行真正意义上的金融实名制。建立个人终身独立的银行帐户制度，公民个人除了向银行提供真实有效的身份证件外，还必须提供住址、职业、婚姻状态、子女情况、住房情况等个人资料；限制现金的支取额度，全面实行信用卡支付和银行转帐支付制度，强化金融机构对公民个人资产的监管作用，使资产变动的来龙去脉均有据可查。二是规范国家公职人员的收入。改革现有工资制度，将国家公职人员的收入（各种津、补贴及福利等）列入工资收入，实行“阳光工资”，避免由于福利待遇不统一，担心暴露隐性收入，而造成财产申报信息的不真实。如果说当前因各地经济发展不平衡，先进与落后地区差距大，难以在大范围内作出统一规定，那么，至少可以在市、县一级范围内作出统一规定。三是完善税收制度。实行遗产税和赠与税制度，把国家公职人员和社会成员的财富从来源、拥有到处置的全过程置于法律的监督之下。四是完善预防资金外逃监控制度。对国家公职人员的财产动态，特别是大额财产的转移变化进行有效监控，严厉打击洗钱犯罪活动，切断资金外逃通道。
（三）强化监督力度，严厉追惩
从理论上讲，财产申报制度是一把反腐利剑，但功效如何，关键还在于制度执行得怎样。从现行的县处级以上领导干部收入申报制度流于形式的情况来看，不在监督、审核、追惩的操作层面上采取有力措施，财产申报制度就难以起到预期的效果。一是加强对重点对象的申报审核。按照申报人的职级和岗位风险程度进行分类，确定重点对象，定期进行申报资料的统计和审计，保证申报信息的真实性。二是建立个人诚信记录，与公职人员的考核使用挂钩。对不如实申报者，在个人诚信记录上进行记载，并将诚信记录列入公职人员年度考核及任用干部考察公示的内容。诚信记录有劣迹的申报人，在一定期限内，不能评先评优，不能提拔使用。三是依据党纪政纪对不如实申报人员严加惩处。虽然财产申报制度是以个人自觉为基础的一种财产报告制度，但是，对于弄虚作假的不自觉者，决不能仅限于批评教育，必须强化处罚措施，形成强有力的约束机制，以维护制度的严肃性。否则，此项制度就会难以为继，流于形式。在国家没有立法之前，充分运用党纪政纪进行惩处，是保证财产申报制度得以执行的有力手段。四是修订《刑法》中“巨额财产来源不明罪”量刑标准，提高威慑力。我们说，财产申报制度是源头防腐的有效措施，是因为此项制度将国家公职人员的家庭财产置于社会公众的监督之下，使之不能也不敢妄取不义之财。我们还说，财产申报制度是终端治腐的有力手段，是因为申报人的合法家庭财产都有据可查，一旦财产增量异常或收支差额明显过大，不能说明合法来源，就会以非法所得论处，受到法律的制裁。但是，目前我国《刑法》中，关于“巨额财产来源不明罪”的量刑过轻，无论数额如何巨大，最高不超过五年有期徒刑，容易成为严重贪污受贿者的“避罪港”。只有提高该罪的法定刑，形成严厉追惩的高压态势，才能对腐败分子保持足够的威摄力。（作者：中共泰安市委党校管理学部副教授）
来源:求是理论网