如何防治官员“插手”土地出让腐败
如何防治官员“插手”土地出让腐败
翟峰
翟峰
随着经济社会快速发展，建设用土剧增，官员“插手”土地出让、搞权力寻租的腐败案件呈现易发高发态势。如前不久中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组通报的专项治理工作中查处的典型案件，很多与官员“插手”土地出让而引发的腐败问题有关。笔者在深入调研基础上，对官员“插手”土地出让腐败问题的主要表现形式、成因及防治对策，进行了一些研究。
官员“插手”土地出让腐败的手法
违法审批。一些地方和部门的官员在土地审批中越权越位，滥用职权违规违法审批，随意划拨土地，或将应该作为经营性土地出让的作为划拨土地供应，造成国有资产流失;或以机关建设或招商引资办实业的名义申请划拨土地，获得土地后将其中一部分用于经营性项目建设。而这些官员之所以要这样做，就是为了从中谋取私利。
违规出让。有的地方官员以招商引资为由，违反国家关于招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的规定，将经营性土地以协议或划拨方式出让给投资商;或者在招拍挂过程中，采取打招呼、限制报名条件等各种方式，使引资企业中标;或者先内定受让人和土地价格，再进行挂牌，致使他人无法入围。而背后支撑这些违规出让土地行为的，则是权钱交易。
违规减免。一些地方官员干预土地收益执法，或违规授意有关部门给土地受让人非法减免土地出让金和相关税费;或违规授意有关企业以盘活企业资产和安置企业职工为由，采取联营联建、土地入股等方式利用企业土地资产申请减免税费。这样，政府不但得不到土地收益金，而且损失了税费，但参与开发的个人、企业老板和授意的少数地方官员因相互照应而从中获利。
违规评估。有的地方官员借本地企业改制之机，违反《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，在没有经过土地管理部门评估的情况下处置国有划拨土地，让一些开发商甚至改制组成员轻松拿到土地使用权用于开发房地产;有的地方官员借土地评估机构从国土管理部门分离出来而具有独立土地评估权之机，授意有关部门将土地一级市场评估价尽量压低，使委托人低价买入，从而少缴土地出让金及相关税费。而这些为委托人谋取非法利益提供权力支持的背后，隐藏着权钱交易。
先斩后奏。有的地方官员无视国家规定，授意先将土地供应给开发商进行开发，然后指定相关执法机关补办有关手续，使其由非法征地变为合法征地。这样，土地收益很大一部分流入了开发商和极少数官员的手中。
贱买贵卖。有的地方官员挪用公款炒地，贱买贵卖，从中牟取暴利。如江苏省苏州市原副市长姜人杰挪用1200万元公款给其子贱买了苏州绝大部分新开商铺和土地拍卖的拍卖行，生意异常兴隆。其第一年通过贵卖当中的部分商铺和拍卖当中的部分土地，纯利润即超4000万元，几乎把苏州市区的其他拍卖公司挤垮。
官商勾结。为了在土地出让中得到实惠，或在置换土地、办理土地证等方面占得先机，房地产商们变着戏法“讨好”国土官员，用金钱、财物、美色等各种行贿手法拉拢腐蚀“土地爷”。
官员“插手”土地出让腐败的成因
土地法律制度尚存缺陷，导致灰色交易多，为官员“插手”土地出让提供了滋生腐败的温床。在现行土地管理法律法规中，对土地征用条件、征用租用土地的价格、土地补偿费的标准，以及土地供应方式等虽有原则性的规定，但缺乏具体的实施细则，致使土地审批权在行使中有较大的自主空间。而这种土地审批自由裁量权的制度缺陷，增大了地方官员权力寻租的空间。例如，目前我国现行土地法律法规规定，允许协议出让、行政划拨土地两种方式供应土地，这种获得土地和供应土地价格双轨制的存在，使原本市场化程度就不高的土地交易过分依赖于审批权力，无法利用市场杠杆调控土地市场，容易导致土地市场交易不公平、不透明，极易产生灰色交易和腐败行为。又如，现行招标、拍卖、挂牌出让土地制度，虽具有较强竞争性，但在信息公开不充分、政策设置不合理的情况下，官员仍有“插手”土地出让进行权力寻租的可能。
土地资源稀缺引发的利益驱动，也是造成官员“插手”土地出让腐败的成因之一。一些地方政府在原来粗放型经济增长模式的惯性思维下，片面追求GDP指标与政绩，没有摆脱“土地财政”，仍以多圈占土地、多上项目为经济增长的主要方式，把“卖地”收益作为地方财政的主要来源。一些地方官员盲目追求政绩，把对土地的开发利用当做刺激当地经济发展的增长点，认为即便出现了一些涉土失职渎职问题，也不会被追究责任，因而直接“插手”土地出让，违法批地或占地搞开发，给国家造成重大损失。
权力缺少制约，监督缺乏震慑力，乃土地腐败危害大难治愈的主要成因。在地方官员“插手”土地出让的腐败行为中，理论上能够对其进行监督的主体很多，但实际上过多的监督主体反而使监督工作难以落实。本级国土资源管理部门很难监督政府官员和部门“一把手”，上级国土资源管理部门的主要职责是对下级国土资源管理部门进行业务指导，对下级政府官员及其部门“一把手”的监督往往很难深入到位;而地方人大及其常委会、纪检监察机关不直接接触国土资源管理业务，所以也很难实施监督;官员“插手”土地出让的行政行为不公开，则导致舆论监督、群众监督更是很难到位。在实际操作中，一些监督部门仅在招拍挂现场象征性参与监督，对标的确定、出让方式、出让程序等重要环节难以实施有效的监督。同时，在官员“插手”土地出让违法违规事实发生后，在查处上往往也是只查事，不究人，对违法违规单位和个人的处理“失之于宽、失之于软”，没有起到相应的震慑作用。
防治官员“插手”土地出让腐败的对策建议
完善法律法规，严控官员“插手”土地出让。有必要针对现行土地管理法律法规中对土地征用条件、征用租用土地的价格、土地补偿费的标准，以及土地供应的方式等尚缺具体规定等不足，通过完善相关具体规定，弥补土地审批自由裁量权过大的制度缺陷，堵死地方官员权力寻租的路子。相关廉政立法除了要重视制定有关官员“插手”土地出让的事后惩戒性法规之外，更要加强事前预防性法规的制定，以此逐步建立起一套严密的严控官员“插手”土地出让的廉政法律法规制度体系。
尽快完善集约型经济发展模式，以坚持科学发展的正确政绩观消除官员“插手”土地出让搞腐败的主观动机。有必要构建更加科学规范的土地出让制度体系，倡导各级领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观;根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，建立与之配套的制度保障体系，以切实推进国土资源配置市场化进程，促使集约型经济发展模式能够尽快完善;以公开透明公平竞争的市场环境，严防土地出让暗箱操作行为的发生。
分解过于集中的权力，尽快建立完善对官员“插手”土地出让行为的监督制约机制。有必要建立我国自上而下的政府系统内部的决策权与执行权分离机制，并设立专门的监督部门，对政府及其国土资源管理部门的行政审批和行政执法进行有效的对应监督。实行多部门共同参与决策的模式，在重大土地问题上，坚持集体研究与个人分工负责相结合，层层落实责任。通过为人民群众提供举报、检举、揭发涉土腐败的信息公开平台，实现土地出让、规划、调整等信息的透明公开化，以切实使政府及其相关执法部门的工作尽可能做到最大化地接受群众监督。保障新闻媒体的舆论监督权，使官员“插手”土地出让的腐败行为无处藏身。(作者系四川省广元市人大常委会委员)
来源：《检察日报》