从三个层面防止公权组织利益冲突
从三个层面防止公权组织利益冲突
柏维春
柏维春
口宏观上深化体制改革 口中观上完善制度体系 口微观上完善利益表达机制
利益冲突不仅包括公职人员利益冲突，也包括公权组织利益冲突。如果对公权组织利益冲突不加以防范，会导致更为严重的腐败。为此，应该双管齐下，在探索防止公职人员利益冲突之道的同时，也需要对公权组织利益冲突问题进行分析，并采取相应的防范和治理对策。
公权组织利益冲突是利益冲突的重要类型
利益冲突是造成腐败的重要根源，必须制定相应对策加以防范和遏制。目前，关于防止公职人员利益冲突的研究和实践已经取得很大的进展。在此，笔者仅就公权组织利益冲突问题作初步讨论。
公权组织，泛指所有运用法定职权从事与公共利益相关的公共事务管理的公共组织。在中国，执政党、人大及其常委会、司法机关也是权力组织，但由于政府是公共管理最直接的执行主体，因此，这里所讨论的公权组织主要是指各级政府及其所属部门。据此，公权组织利益冲突，是指以政府及其所属部门为典型的执掌公共权力的公共组织自身利益与其所应该代表的公共利益之间的冲突。
公权组织利益冲突可分为整体性（主要是地方政府）利益冲突和部门性（主要是政府职能部门）利益冲突。在整体性利益冲突层面，一些地方政府常以“因地制宜、保护地方积极性”为借口，搞“上有政策、下有对策”，在政策执行方面与上级政府“分庭抗礼”，主要表现为：有选择地执行政策、故意歪曲政策、拖延甚至抵制执行政策。同时，地方政府之间因利益博弈导致地方保护主义盛行。在部门性利益冲突层面，（有行政立法权的）政府职能部门往往利用拟订法律草案、制定部门规章和公共政策等便利机会使部门利益合法化；在部门间管理权限的竞争中为本部门争得利益，造成政出多门；努力获取和扩大可以为本部门谋利的资源，如机构扩张、增加预算、行政垄断、行政审批、行政处罚等权力，淡漠需要积极作为但又“无利可图”的职能。
公权组织，泛指所有运用法定职权从事与公共利益相关的公共事务管理的公共组织。在中国，执政党、人大及其常委会、司法机关也是权力组织，但由于政府是公共管理最直接的执行主体，因此，这里所讨论的公权组织主要是指各级政府及其所属部门。据此，公权组织利益冲突，是指以政府及其所属部门为典型的执掌公共权力的公共组织自身利益与其所应该代表的公共利益之间的冲突。
公权组织利益冲突可分为整体性（主要是地方政府）利益冲突和部门性（主要是政府职能部门）利益冲突。在整体性利益冲突层面，一些地方政府常以“因地制宜、保护地方积极性”为借口，搞“上有政策、下有对策”，在政策执行方面与上级政府“分庭抗礼”，主要表现为：有选择地执行政策、故意歪曲政策、拖延甚至抵制执行政策。同时，地方政府之间因利益博弈导致地方保护主义盛行。在部门性利益冲突层面，（有行政立法权的）政府职能部门往往利用拟订法律草案、制定部门规章和公共政策等便利机会使部门利益合法化；在部门间管理权限的竞争中为本部门争得利益，造成政出多门；努力获取和扩大可以为本部门谋利的资源，如机构扩张、增加预算、行政垄断、行政审批、行政处罚等权力，淡漠需要积极作为但又“无利可图”的职能。
公权组织利益冲突的根源及其危害
从法理和学理意义上说，公权组织是以国家的名义，以社会全体成员共同利益代表的身份，行使公共权力、拟定和执行法律法规规章与公共政策。因此，公权组织的应然属性包括：价值的公正性、性质的服务性、依据的法定性、内容的公益性、范围的全含性、运作的体制性、过程的可控性和结果的可问责性。以上属性使得公权组织内在地具有公共性，外在地具有合法性。公权组织在行使公共权力过程中，违背上述应然属性中的任何一种，均可能导致利益冲突，造成公共利益受损。
除了公共性，公权组织还具有自利性——为组织（成员）自身生存和发展创造条件的自利属性。公权组织的自利性与生俱来。首先，政府作为国家机器最重要的构件，它的存在和运作，既是维护公共秩序和实现公共利益的过程，也是为自身发展创造条件的过程。因此，政府是公共性与自利性的统一体。其次，政府组织结构的地域性（“块块”）和职能范围的部门性（“条条”）的属性，在公共权力运行过程中必然产生地方利益和部门利益。第三，由于行政道德与正式制度的约束，公职人员不能公开地追求自身利益，因此，以（地方）政府利益及部门利益的形式谋求公职人员个人利益，在部门内部十分容易达成共识。
归根结底，公权组织利益冲突的根源，在于公权组织自利性的失控。造成公权组织自利性膨胀和失控的原因在于体制和制度约束乏力。一是行政体制不完善导致公共利益的主体处于弱势地位，民众利益被侵害时常发生。二是行政体制改革没有实质性进展，中央与地方之间、政府部门之间、政府与社会之间界限不清晰、权责不对等、关系不顺畅。三是防止公权组织利益冲突的制度体系不完善，表现为政务公开有限、各种权力之间制约乏力、监督繁琐且效果不明显、问责不力且覆盖面窄。
公权组织利益冲突的结果更具有破坏性。公权组织作为制定政策的法定主体，可能会打着公共利益代表的旗号，合法地谋求地方和部门之私利。例如地方政府为增加财政收入、取得“政绩”，大肆开发、动迁、卖地，甚至与开发商结成利益联盟，一道剥夺城乡居民生存权和居住权。有的部门制定政策的价值取向和目标选择明显不利于弱势群体，显失公平正义。公权部门及国有企业中的“福利腐败”大行其道。更为严重的是，公权组织利益冲突已经成为公职人员利益冲突的重要根源和“保护伞”。
近年来，廉政制度建设取得重要进展，如财产申报制度、领导干部个人有关事项报告制度、离职后行为限制制度、禁止党政干部经商办企业制度先后出台。然而，我们必须看到，一方面，公职人员腐败个案频发的势头仍在继续；另一方面，针对地方政府及其部门侵害公共利益行为的群体性抗争有增无减，公众对地方政府及其部门的信任度持续走低。这种情况表明，公权组织利益冲突的确严重存在，而防止公权部门利益冲突的法规制度又严重匮乏，这在很大程度上屏蔽和消解了防止公职人员利益冲突的法规制度的功能，反过来又激活了公职人员特别是一些领导干部自利乃至腐败的生态环境。
除了公共性，公权组织还具有自利性——为组织（成员）自身生存和发展创造条件的自利属性。公权组织的自利性与生俱来。首先，政府作为国家机器最重要的构件，它的存在和运作，既是维护公共秩序和实现公共利益的过程，也是为自身发展创造条件的过程。因此，政府是公共性与自利性的统一体。其次，政府组织结构的地域性（“块块”）和职能范围的部门性（“条条”）的属性，在公共权力运行过程中必然产生地方利益和部门利益。第三，由于行政道德与正式制度的约束，公职人员不能公开地追求自身利益，因此，以（地方）政府利益及部门利益的形式谋求公职人员个人利益，在部门内部十分容易达成共识。
归根结底，公权组织利益冲突的根源，在于公权组织自利性的失控。造成公权组织自利性膨胀和失控的原因在于体制和制度约束乏力。一是行政体制不完善导致公共利益的主体处于弱势地位，民众利益被侵害时常发生。二是行政体制改革没有实质性进展，中央与地方之间、政府部门之间、政府与社会之间界限不清晰、权责不对等、关系不顺畅。三是防止公权组织利益冲突的制度体系不完善，表现为政务公开有限、各种权力之间制约乏力、监督繁琐且效果不明显、问责不力且覆盖面窄。
公权组织利益冲突的结果更具有破坏性。公权组织作为制定政策的法定主体，可能会打着公共利益代表的旗号，合法地谋求地方和部门之私利。例如地方政府为增加财政收入、取得“政绩”，大肆开发、动迁、卖地，甚至与开发商结成利益联盟，一道剥夺城乡居民生存权和居住权。有的部门制定政策的价值取向和目标选择明显不利于弱势群体，显失公平正义。公权部门及国有企业中的“福利腐败”大行其道。更为严重的是，公权组织利益冲突已经成为公职人员利益冲突的重要根源和“保护伞”。
近年来，廉政制度建设取得重要进展，如财产申报制度、领导干部个人有关事项报告制度、离职后行为限制制度、禁止党政干部经商办企业制度先后出台。然而，我们必须看到，一方面，公职人员腐败个案频发的势头仍在继续；另一方面，针对地方政府及其部门侵害公共利益行为的群体性抗争有增无减，公众对地方政府及其部门的信任度持续走低。这种情况表明，公权组织利益冲突的确严重存在，而防止公权部门利益冲突的法规制度又严重匮乏，这在很大程度上屏蔽和消解了防止公职人员利益冲突的法规制度的功能，反过来又激活了公职人员特别是一些领导干部自利乃至腐败的生态环境。
防止公权组织利益冲突的对策建议
笔者认为，应该从宏观、中观、微观三个层面防止公权组织利益冲突——
在宏观层面，通过深化体制改革，为防止公权组织利益冲突创设前提。深化政治体制改革，在坚持根本政治制度和基本政治制度的前提下，把立党为公、执政和行政为民从理念和观念层面切换到操作层面。特别是在地方和基层，尝试构建直接的民主选举、监督、问责、罢免一体化的新型民主体制，让民众能够决定自己命运乃至腐败者命运。通过行政体制改革，明确中央与地方的权限划分，厘清政府部门的职能界限，缩小公权部门对企业、社会组织、公民个人活动的干预权限。
在中观层面，最重要的是完善防止公权组织利益冲突的制度体系。一是制定防止公权组织利益冲突法、政务公开法等法律。二是收缩行政立法权，防止行政扩张；推进行政立法民主化；改革行政立法审查制度；建立对行政立法的可诉讼制度；建立规范自由裁量权行使的制度。三是改革审计制度，允许社会审计组织参与对政府的财务审计。四是在政策绩效评价体系中增加公众评价指标的权重和权威性。五是推行部门问责制度，并与部门预算、机构编制、部门全体人员晋级升迁挂钩。
在微观层面上，最主要的是完善利益表达机制。一是建立制度化的决策参与机制，使公共政策制定不再是某个机构和某个利益群体的特权，让所有的利益相关者群体、社会组织、大众媒体等都参与到政策制定过程中来。二是改革信访制度，解决信访部门分散性、依附性、传达性等问题，建立能够真正解决公众问题的信访体制和机制。三是把加强社会组织建设作为社会管理创新的重要内容。为避免公众个体“分散的努力遭致共同的失败”的结局，可尝试由各级党组织牵头，建立各种公民组织，提高公民组织化程度，一方面维权，另一方面对公权组织形成监督制约。（作者系东北师范大学政法学院院长、该校廉政研究中心常务副主任）
来源：国家预防腐败局