破解反腐困境的“试验区”构想
破解反腐困境的“试验区”构想
李永忠 董瑛
设置试验区，是中国共产党领导革命、建设和改革的一条成功经验。科学研判“消极腐败的危险”，破解“三个并存”、“两个依然”的反腐败困局，可借鉴“摸着石头过河”的特区建设经验，结合政治体制改革的顶层设计，进行反腐败体制改革的低层设计与实验，培育和建立一批“小岗村”，形成星火燎原之势，发挥人民群众反腐之合力。
借鉴历史经验，选好改革样本
反腐败体制改革既是政治体制改革和权力结构改革的重要内容，也是党和国家制度建设的重要构件。其综合性、复杂性、艰巨性远大于经济体制改革。因而，借鉴中国历史上改革的成功经验和方法，在全国范围内选取样本点，设立反腐败体制改革试验区，循序渐进，分步推开，有序推进，既减少阻力，控制风险，又方便拷贝。
中国新民主主义革命道路，就是“朱毛”在井冈山进行艰苦卓绝的探索试验，取得成功后，再把“井冈山模式”复制到全国。延安时期，中共在各抗日根据地建立的“三三制”权力结构，就是先在陇东、绥德两个分区试点，取得经验后再在边区和根据地全面推广。同样，改革开放三十多年的成功，也是通过基层试验与创新，积小胜为大胜，复制推广到全国的。中国改革开放的脚本源于农村体制改革，农村体制改革的脚本源于“小岗村”18位农民的“血书”创造，经济体制改革的脚本源于“杀开一条血路”的深圳特区创造。
底层改革试验的成功与推广，导向中国特色社会主义道路的坚定不移，更为我们今天的反腐败体制改革提供了样本，积累了经验，创造了制度条件和改革环境。
借鉴中国“特区”建设的成功经验，按照“总设计师”邓小平关于制度建党、制度反腐的要求，结合全国县（市）党代会常任制试点以及政务公开、党务公开和县委权力公开透明运行试点，从东中西部地区县（市）选择三类样本点，进行反腐败体制改革的试验。
在全国县（市）党代会常任制试点中选取。如全国最早尝试直选党代表的四川省雅安市雨城区。2002年12月，雅安市雨城区进行了党代表直选，并以全委会为依托组建常务委员会，常务委员会下设代表工作委员会、党代会监督委员会、党代会决策咨询委员会等若干专门委员会，其下属办事机构与原党委相关部门合并，以强化常务委员会的决策、监督职能。
在全国政务公开、党务公开和县委权力公开透明运行试点中选取。如创建廉政风险防控“三三四”的工作模式的北京东城区。该区首先针对可能诱发腐败的各类风险，通过风险分析，查找风险点，按照诱发原因不同，分为思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险三类；针对三类风险，设立前期预防、中期监控、后期处置三道防线；依托PDCA质量管理方法，通过计划、执行、考核、修正四个环节对风险防范工作实施全面的质量管理。这种模式先后受到了中央纪委和最高人民检察院的关注和肯定。
在反腐败体制改革基础较好的县（市）选取。如广东省佛山市纪委邀请全国反腐败专家进行了反腐败的顶层设计，研判区域性反腐败体制改革的可行性和必要性，试图整合全市反腐败力量和资源，设想将反贪局和反渎职侵权局从检察机关分离出来，与市纪检监察机关合署办公，打造“内地第一廉署”，深受各方关注和期待。
明确改革线路图，循序渐进破困局
在改革路径上，按照列宁关于党内执行权与监督权相平行的重要原则，按照毛泽东关于建立党内“国会”的设计要求，按照邓小平关于解决党委特别是“一把手”“权力过分集中”这个“总病根”的顶层设想，可采取党内分权（短期目标）——党政分工（中期目标）——党政分开（长期目标）三步走，逐渐改革党委现行“议行监合三为一”的权力结构，从战略层面上真正实现预防和遏制腐败的滋生蔓延。
第一步，党内分权——三年左右的改革目标。围绕解决“权力过分集中”这一“总病根”，遵循分权制衡的原则，试点县（市）从党内分权入手，科学分解县（市）委特别是县（市）委书记权力，理顺和规范全委会、执委会和监委会的关系，合理配置县（市）权力结构，为党政分工、党政分开奠定基础。
首先，由试点县（市）的党代会选举产生党内三个委员会（党内原有的县处级职数可不增加）。一是县（市）级党代会的常任机构县（市）委会（党内决策机关），县（市）委会由15—21人组成，实行委员会制，县（市）委书记是会议的召集人也是县（市）委会的唯一县处级干部，但他的一票与其他委员的一票无异。因此，这时的县（市）委书记，也就真正具备了兼任县（市）人大主任的基本条件。二是执委会（党内执行机关），由5—7人组成，实行首长负责制，由现任的县（市）委专职副书记担任执委会书记，成员包括组织部长、宣传部长、统战部长、县（市）委办公室主任。三是监察委员会（党内监察机关），由5—7人组成，实行委员会制，县（市）纪委书记改称监委会书记。
其次，党代会闭会期间，由党代会的常任机构——县（市）委会代行其职权，县（市）执委会和县（市）监委会向县（市）委会报告工作，并接受其监督。
复次，县（市）监委可以对党内执行机关——县（市）执委会及其成员进行到位并有效的监督，同样县（市）执委也可对党内专门监督机关——县监委会及其成员进行到位并有效的制衡。
再次，逐渐用普选制替代等级授职制。试点县（市）要“勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养和破格提拔使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争”。 当前，可选择在干部初始提名权的改革上进行突破，大力推行公推公选，扩大差额选举、直选、普选的比例和范围，逐步减少“用等级授职制来代替普选制”的任命干部方式，切实纠正干部选拔任用中“官选官”、程序倒置等问题，真正还权于民，保障人民的授权主体地位，增加干部选拔任用工作的透明度和公信力，“造就比这些国家（意指资本主义国家）更多更优秀的人才” .第二步，党政分工——五年左右的改革目标。在实现党内“必要的分权”的基础上，试点县（市）可用五年左右的时间解决党政不分、以党代政的问题。一是健全完善民主集中制和首长负责制，完善集体领导与个人分工负责相结合的制度，明晰县（市）委与政府的权力边界和职责边界，实现党委与政府的科学、合理、规范分工；二是建立顺畅、高效、廉洁的行政执行系统。凡属政府职权范围内的职责和任务，都由县（市）政府讨论、决定和履行，不再由县（市）委发指示、作决定，县（市）委支持、保障和监督政府依法依章行使行政执行权；三是健全完善法规制度，加大制度执行力，克服官僚主义，提高工作效率，充分发挥党的领导核心作用，提高政府的执行效能。
第三步，党政分开——十年左右的改革目标。在党内分权、党政分工的基础上，试点县（市）从制度框架和工作实务中实现党国分开、党政分开、党法分开、党群分开、党社分开，建立起决策权、执行权和监督权既相互制衡又相互协调的权力结构，形成党委与人大、政府、司法机关、群团组织和社会组织之间的主要依靠宪法和法律调整的运行机制；同时，三大机关实行不同的领导制度，决策机关实行委员会制（集体领导、转流坐庄、票决事项），执行机关实行首长负责制，监督机关实行委员会领导下的首长负责制，从而“创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”，创造比资本主义国家的“三权分立”更具实质、更具内涵的中国特色权力结构模式，把中国特色社会主义“建设成为世界上最好的制度”。
提供三大支撑，给足创新空间
诚然，反腐败在任何时候都不能放松查办案件，但是中国反腐战略的取胜之道在查办案件之外。精通平仄未必能写出好诗，因为好诗的功夫在诗外。为此，要跳出反腐困境，还需要反腐理论的创新，政策制度的创新，人才队伍的创新。
理论支撑。要以历史唯物主义的态度，兼收中外，扬弃古今，坚决克服和消除苏联理论和模式的历史惯性，坚决打破西方理论的垄断局面，加强对古今中外反腐败理论的全面系统整理和转化。既要研究西方反腐败理论及其实践，合理借鉴其积极成果，准确认识其历史局限性与不足；更要着眼于中国文化强国建设，超越西方语境和视角，挖掘中国监察制度和反腐败历史经验，拓展中国特色的反腐倡廉制度建设内涵，培育和打造中国在监察制度和反腐败上的世界性话题和国际语境，形成符合中国国情和发展特征并与时俱进的反腐败理论体系，以支撑中国特色的底层反腐败体制改革和创新。
政策支撑。反腐败体制改革既是反腐败的治本之策，又是风险系数较高的系统工程。底层试验尤其需要坚定的政策支撑体系。中央及有关部门要加强对反腐败体制改革的顶层设计和整体规划，提供科学指导和坚定支持。改革不是原有体制的同义反复。在现有的条条框框下，难以找到依据，甚至会出现明显冲突。这就需要上级党委和政府，包括对口部门单位打破惯性思维和定律，制订出台专项性、区域性、特殊性的政策制度。必要时，国家最高权力机关可制订如香港、澳门一样的《特区基本法》；地方则可结合实际，制订一些“土政策”，从政策和制度上给予试点地区足够的创新空间。
人才支撑。要打赢反腐败这场没有硝烟的战争，还必须要有一支宏观、中观和微观组合的人才队伍作支撑。宏观上要有“顶层设计人才”，中观上要有“总经理人才”，微观上要有“施工团队”。
创新在地方，规范在中央。建立县（市）反腐败体制改革试验区，既是有效并充分发展党内民主、切实恢复党员主体地位的过程，也是基层试验、提供样本与顶层设计、整体推进的互动结合过程，而且还是从战略层面上真正破解反腐败困局、实现权力结构改革和转换的过程。
来源：《清风》杂志