新农合：为农民健康撑起保护伞
新农合：为农民健康撑起保护伞
今年是新型农村合作医疗制度（新农合）实施10周年。新农合是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，以个人缴费、集体扶持和政府资助为方式筹集资金，以大病统筹为主的农村医疗互助共济制度。该制度始于2002年10月中共中央、国务院作出的进一步加强农村卫生工作的决定。10年间，新农合制度在减轻农村居民的医疗费用负担、维护农民健康、改善民生、促进社会和谐发展等方面取得了令人瞩目的成就，为农民群众撑起一把健康保护伞。
新农合：为农民健康撑起保护伞
张新平 王洪涛
张新平 王洪涛
目的——解决农村居民看病就医问题
农村合作医疗制度是解决农村居民医疗保障的最主要途径。我国农村合作医疗比较有影响的起始节点出现在20世纪50年代中期，它是在自愿互助的基础上依托人民公社建立起来的一种具有社会主义特色的医疗保障体系。1976年，我国开始推行农村合作医疗保险制度，政策实施初期取得了较好的效果，制度几乎覆盖了当时全国所有城镇人口和85%以上的农村人口。世界银行与世界卫生组织曾将其称赞为“发展中国家解决卫生经费的典范”。然而，进入20世纪80年代，随着集体经济的解体，以农业合作社为依托的农村合作医疗制度发展非常缓慢。到1996年，全国农村参加合作医疗的人口由当年的90%迅速降至5%。针对传统农村合作医疗面临崩溃的局面，我国决定把重建合作医疗作为农村医疗保障的重点工作来抓。2002年，《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确提出“逐步建立新型农村合作医疗制度”。2003年，《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》则进一步明确了相关政策，新型农村合作医疗制度开始在我国农村试点推行。2008年，新农合已全面覆盖农村地区。
新农合是为解决农村居民看病就医问题而建立的一项基本医疗保障制度，是农村医疗保障制度的一种创新。与传统农村合作医疗比较，它主要具有以下特点：一是农民以家庭为单位自愿参加；二是明确了国家对新农合的政策支持和巨大的经济投入，中央财政和地方财政分别对新农合制度给予不同程度的财政投入；三是以大病统筹为主，重点减轻农民因患大病所造成的经济负担；四是统筹层次提高，由以乡、村为单位向以县为单位统筹过渡，提高了合作医疗的抗风险能力，目前正在向更高统筹层次转变。
新农合制度的建立，目的是使农村居民“小病不出村、常见病不离乡、大病不出县”，医疗费用负担得到减轻，卫生服务利用率得到提高，农民因病致贫、因病返贫的状况得到缓解。
体制——“一手托两家”符合中国国情
自2003年新农合开始试点以来，农民的医疗保障水平得到大幅度提高，“小病拖、大病扛”的落后局面得到明显改变。然而，在许多地方，当农民患上重大疾病后，仍然会给家庭带来沉重的经济压力，普通家庭难以承受，个人看病的支出甚至会造成家庭破产，影响了农村居民的生活、生产及社会的稳定发展。为了提高农村居民的重大疾病医疗保障水平，让农村居民看得起病、看得好病，卫生部会同民政部在财政部的支持下，2010年开始从对家庭及社会影响较大的农村儿童先心病和急性白血病起步，积极开展新农合大病救助制度的试点工作。通过新农合与医疗救助有效衔接，使重特大疾病补偿的水平达到90%左右。
我国政府秉承“以人为本”的执政理念，坚持从广大农民的实际困难出发，探索出了一条新农合大病救助的创新制度，农民得了大病之后不用再担心犯愁，个人自付费用比例大幅下降，使农民群众真正共享医药卫生体制改革的发展成果。作为一项惠及百姓的重大民生工程，新农合大病救助制度试点工作与国际上许多发达国家和地区社会医疗保险保障范围的发展趋势相一致，其成功开展也提高了农民对新农合的信任与参与程度。
我国新农合实行“一手托两家”的管理体制，即卫生行政部门既管医疗机构，又管医疗保障基金支付。虽然各方在新农合究竟由卫生行政部门还是社保部门管理这个问题上一直存在争议，但10年来新农合快速发展的实践证明，医疗服务和医疗保障二者的有机结合效果明显，满足了居民基本医疗服务需求，符合我国卫生事业发展的规律。从国际上来看，不少国家的医疗保障和医疗服务也统一由卫生行政部门管理。
卫生行政部门既管新农合资金，又管医疗机构，主要具有以下两方面优势：一是卫生行政部门熟悉医疗服务行业业务，能够充分发挥在费用结算时的技术优势与行业管理优势，对违规医院给予及时警告或处罚，实现提高医疗质量和控制医疗费用的双赢；二是卫生行政部门负责统筹医疗服务供给与卫生资源分配，坚持参保人最大受益原则，能够有效调解“两家”的利益冲突，引导供需双方的行为向着合理的方向发展。
其实，新农合究竟由哪个部门管理并不重要，重要的是新农合在充分考虑我国具体国情的前提下，始终以广大农村居民的健康为中心，取得了令人瞩目的成效；与国内其他社会医疗保险比较，更有利于推动各项国民健康事业同步、快速、协调、可持续发展，所以说新农合的“一手托两家”是符合中国现阶段国情的一种适宜的管理模式。
成效——已实现农村居民全覆盖
新农合制度实现农村居民全覆盖。自2003年以来，各省在遵循农民自愿参加原则的基础上，积极开展教育宣传引导，使广大农民对新农合的态度由试点初期的怀疑转变为现在的信任，农民参合的积极性大大提高，参合率由2004 年的75.20%提高到了2011年的97.50%，覆盖人数超过8亿，可以说新农合是世界上覆盖人口最多的一项基本医疗保障制度。
新农合筹资水平显著提高。2003年，我国新农合筹资标准为每人每年30元，2012年提高到290元。各级财政对新农合的补助标准也得到迅速提高，从每人每年20元提高到200元。新农合年筹资总额由2004年的40.29亿元提高到2011年的2047.6亿元。
受益人次逐渐增加。卫生部统计数据显示，2004年至2011年，全国累计已有47亿人次享受新农合基金补偿，新农合基金累计支出达5074亿元。
保障范围不断扩大，保障水平进一步提高。新型农村合作医疗定位于保大病，一般只有住院治疗费用才能纳入补偿范围，导致大病统筹的受益面过小，为了实现制度的可持续性，扩大新农合的保障范围，提高参合农民受益面和受益水平，各省普遍开展了门诊统筹工作，到2011年底，门诊统筹已覆盖了94％的地区。与2010年相比，2011年新农合政策范围内的住院费用报销比例从60%提高到70%左右，最高支付限额从3万元提高到不低于5万元。
经办服务能力增强，基金管理水平逐步提高。新农合报销流程较制度实施初期得到简化，能够更加方便快捷地服务于农民群众，2011年普遍实现了统筹区域内农民看病就医即时结算报销资金的目标，超过70%的统筹地区实现省市级定点医疗机构即时结报。
农民药品费用负担大幅减轻。2009年国家要求将基本药物纳入新农合药品报销目录。这一举措的实施切实减轻了群众药品费用负担，满足了居民基本用药需求。与2009年比较，2011年乡镇卫生院门诊病人次均药品费用由28.8元降到25.3元，门诊病人次均药品费用占门诊病人次均医药费用的比例由62.3%降到53.3%；住院病人人均药品费用占住院病人人均医药费用的比例则由53.5%降到46.8%。（张新平系华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院教授）
农村合作医疗制度是解决农村居民医疗保障的最主要途径。我国农村合作医疗比较有影响的起始节点出现在20世纪50年代中期，它是在自愿互助的基础上依托人民公社建立起来的一种具有社会主义特色的医疗保障体系。1976年，我国开始推行农村合作医疗保险制度，政策实施初期取得了较好的效果，制度几乎覆盖了当时全国所有城镇人口和85%以上的农村人口。世界银行与世界卫生组织曾将其称赞为“发展中国家解决卫生经费的典范”。然而，进入20世纪80年代，随着集体经济的解体，以农业合作社为依托的农村合作医疗制度发展非常缓慢。到1996年，全国农村参加合作医疗的人口由当年的90%迅速降至5%。针对传统农村合作医疗面临崩溃的局面，我国决定把重建合作医疗作为农村医疗保障的重点工作来抓。2002年，《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确提出“逐步建立新型农村合作医疗制度”。2003年，《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》则进一步明确了相关政策，新型农村合作医疗制度开始在我国农村试点推行。2008年，新农合已全面覆盖农村地区。
新农合是为解决农村居民看病就医问题而建立的一项基本医疗保障制度，是农村医疗保障制度的一种创新。与传统农村合作医疗比较，它主要具有以下特点：一是农民以家庭为单位自愿参加；二是明确了国家对新农合的政策支持和巨大的经济投入，中央财政和地方财政分别对新农合制度给予不同程度的财政投入；三是以大病统筹为主，重点减轻农民因患大病所造成的经济负担；四是统筹层次提高，由以乡、村为单位向以县为单位统筹过渡，提高了合作医疗的抗风险能力，目前正在向更高统筹层次转变。
新农合制度的建立，目的是使农村居民“小病不出村、常见病不离乡、大病不出县”，医疗费用负担得到减轻，卫生服务利用率得到提高，农民因病致贫、因病返贫的状况得到缓解。
体制——“一手托两家”符合中国国情
自2003年新农合开始试点以来，农民的医疗保障水平得到大幅度提高，“小病拖、大病扛”的落后局面得到明显改变。然而，在许多地方，当农民患上重大疾病后，仍然会给家庭带来沉重的经济压力，普通家庭难以承受，个人看病的支出甚至会造成家庭破产，影响了农村居民的生活、生产及社会的稳定发展。为了提高农村居民的重大疾病医疗保障水平，让农村居民看得起病、看得好病，卫生部会同民政部在财政部的支持下，2010年开始从对家庭及社会影响较大的农村儿童先心病和急性白血病起步，积极开展新农合大病救助制度的试点工作。通过新农合与医疗救助有效衔接，使重特大疾病补偿的水平达到90%左右。
我国政府秉承“以人为本”的执政理念，坚持从广大农民的实际困难出发，探索出了一条新农合大病救助的创新制度，农民得了大病之后不用再担心犯愁，个人自付费用比例大幅下降，使农民群众真正共享医药卫生体制改革的发展成果。作为一项惠及百姓的重大民生工程，新农合大病救助制度试点工作与国际上许多发达国家和地区社会医疗保险保障范围的发展趋势相一致，其成功开展也提高了农民对新农合的信任与参与程度。
我国新农合实行“一手托两家”的管理体制，即卫生行政部门既管医疗机构，又管医疗保障基金支付。虽然各方在新农合究竟由卫生行政部门还是社保部门管理这个问题上一直存在争议，但10年来新农合快速发展的实践证明，医疗服务和医疗保障二者的有机结合效果明显，满足了居民基本医疗服务需求，符合我国卫生事业发展的规律。从国际上来看，不少国家的医疗保障和医疗服务也统一由卫生行政部门管理。
卫生行政部门既管新农合资金，又管医疗机构，主要具有以下两方面优势：一是卫生行政部门熟悉医疗服务行业业务，能够充分发挥在费用结算时的技术优势与行业管理优势，对违规医院给予及时警告或处罚，实现提高医疗质量和控制医疗费用的双赢；二是卫生行政部门负责统筹医疗服务供给与卫生资源分配，坚持参保人最大受益原则，能够有效调解“两家”的利益冲突，引导供需双方的行为向着合理的方向发展。
其实，新农合究竟由哪个部门管理并不重要，重要的是新农合在充分考虑我国具体国情的前提下，始终以广大农村居民的健康为中心，取得了令人瞩目的成效；与国内其他社会医疗保险比较，更有利于推动各项国民健康事业同步、快速、协调、可持续发展，所以说新农合的“一手托两家”是符合中国现阶段国情的一种适宜的管理模式。
成效——已实现农村居民全覆盖
新农合制度实现农村居民全覆盖。自2003年以来，各省在遵循农民自愿参加原则的基础上，积极开展教育宣传引导，使广大农民对新农合的态度由试点初期的怀疑转变为现在的信任，农民参合的积极性大大提高，参合率由2004 年的75.20%提高到了2011年的97.50%，覆盖人数超过8亿，可以说新农合是世界上覆盖人口最多的一项基本医疗保障制度。
新农合筹资水平显著提高。2003年，我国新农合筹资标准为每人每年30元，2012年提高到290元。各级财政对新农合的补助标准也得到迅速提高，从每人每年20元提高到200元。新农合年筹资总额由2004年的40.29亿元提高到2011年的2047.6亿元。
受益人次逐渐增加。卫生部统计数据显示，2004年至2011年，全国累计已有47亿人次享受新农合基金补偿，新农合基金累计支出达5074亿元。
保障范围不断扩大，保障水平进一步提高。新型农村合作医疗定位于保大病，一般只有住院治疗费用才能纳入补偿范围，导致大病统筹的受益面过小，为了实现制度的可持续性，扩大新农合的保障范围，提高参合农民受益面和受益水平，各省普遍开展了门诊统筹工作，到2011年底，门诊统筹已覆盖了94％的地区。与2010年相比，2011年新农合政策范围内的住院费用报销比例从60%提高到70%左右，最高支付限额从3万元提高到不低于5万元。
经办服务能力增强，基金管理水平逐步提高。新农合报销流程较制度实施初期得到简化，能够更加方便快捷地服务于农民群众，2011年普遍实现了统筹区域内农民看病就医即时结算报销资金的目标，超过70%的统筹地区实现省市级定点医疗机构即时结报。
农民药品费用负担大幅减轻。2009年国家要求将基本药物纳入新农合药品报销目录。这一举措的实施切实减轻了群众药品费用负担，满足了居民基本用药需求。与2009年比较，2011年乡镇卫生院门诊病人次均药品费用由28.8元降到25.3元，门诊病人次均药品费用占门诊病人次均医药费用的比例由62.3%降到53.3%；住院病人人均药品费用占住院病人人均医药费用的比例则由53.5%降到46.8%。（张新平系华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院教授）
来源：中国纪检监察报