从德国经验谈我国公共资源交易领域招投标制度改革
推进招投标制度科学化，合理配置公共资源
——从德国经验谈我国公共资源交易领域招投标制度改革
□ 汪中山
□ 汪中山
所谓公共资源交易，就是公共资源进入市场公开交易，以提高公共资源配置的效率。欧洲是政府采购和招标投标制度的发源地，迄今已有200多年的历史。德国的政府采购招标工作开始于1930年，到目前已建立了比较健全的行政监管和公共资源交易制度，有效防止了公共资源交易领域腐败问题的发生。
德国的政府采购招标主体是政府机关、国有企业，以及关系到公共事务的私营垄断行业等，招标范围主要分为工程、货物和服务三大类，招标方式主要有公开招标、不完全公开招标（有限招标）、以谈判方式将合同分配给公司（定向招标）等。最近，笔者赴德国进行学习考察，重点对德国政府采购制度进行调研，并结合我国实际，对深入推进公共资源交易招投标制度改革，有效防止腐败问题的发生做了一些思考。
改革行政监管理念，提高招投标的公平性
在欧盟“人人平等”的法律宗旨推动下，德国政府放弃了过去对项目利润和采购资金结余的关注，转而把政府采购项目招标管理的重点放在了对投标人平等权利的保护方面。
在德国，政府采购原来属于《预算法》调整的范围，但因投标人的投诉权得不到有效保障，同时遭到了欧盟和美国等方面的反对，1999年1月，德国实施《政府采购更新法》，专门用以调整政府采购活动并为其提供具体依据和操作规则，确保守法企业不受歧视地参与政府采购活动。在政府采购过程中，投标企业如发现标书中有歧视性条款，可进行投诉。评标结束后，评标结果要在网站上公布，并通知每一个投标企业。投标企业如发现评标不公正，可投诉。投诉企业首先可以向联邦政府反对限制竞争局进行投诉。接到投诉后，在通常情况下，该局会组织三人评判委员会，在规定时间里，做出复核结果；相关单位或企业，如对结果不服，可向标书上列举的法院提起上诉，该法院的判定将为最终结果。如发现评标中有明显的犯罪行为，投诉企业也可直接向法院起诉。如果由于投诉处理时间较长，最终结果出来后，评标结果已无法改变，政府将给予投标损失方国家赔偿。对于处理的投诉结果，如相关企业不服，可向上一级机构如法院投诉。
启示：公平公正是人类的不懈追求，也是现代行政管理的最高理念。公共资源交易是一种市场行为，只有平等地保护招投标双方的权益，才能确保交易公平公正而减少权力滥用。建立科学高效的公共资源交易招投标制度，需要我们始终坚持以人为本、执政为民，尽快把行政监管的理念从对物的关切转移到对人的关爱上来，充分保障人民群众的主体地位，切实发挥人民群众对政府行为的监督作用，注重保护投标人合法权益，畅通投标人质疑、投诉、举报渠道，从而在保证公共资源公平公正交易的同时，有效避免腐败行为的发生。
改革法规制度体系，提高招投标的规范性
德国的政府采购招投标过程有比较完善的法律制度支持。从19世纪开始，德国就出台了有关招投标方面的法律法规制度，并在《反对限制竞争法》修订时，增加了关于政府采购的内容，作为政府采购活动具体遵循的规则；德国的《发标法》也对政府采购招标制度进行了详细规定，并最终通过司法程序与《刑法》相联结，使政府采购招投标工作有法可依、违法必究。
德国的政府采购招标法律体系主要包括三个层次：一是欧盟的法律规定。作为欧盟的成员国，德国的政府采购招标工作必须遵守欧盟相关法律法规，其中主要有《关于协调有关公共货物合同和公共工程合同及审查程序和法律、法规和行政条款的指令》《关于协调授予公共服务合同程序的指令》《关于协调授予公共货物合同的指令》《关于协调授予公共工程合同的指令》《欧洲投资项目管理法》等。二是联邦的法律规定。德国调整政府采购的法律规定主要有：《反对限制竞争法》《价格法》《财政预算法》《公共采购条例》《公共合同定价条例》《产品和服务合同条款标准准则》《自由服务合同标准准则》等。三是地方的法律规定。 德国是联邦制国家，地方在立法方面具有较大的自治权，德国政府采购方面的国内法律除联邦法律外、还包括州和地方等不同层次的法律法规。完善的招投标法律体系和规范的招投标市场，减少了公权力对招标行为的不当干预，提高了市场交易的有效性，对德国的经济发展起到了很大推动作用。
启示：法律法规制度建设具有长远性、根本性的特点，建立健全相关法规制度体系，始终是深化招投标规范化管理的关键。建立规范、高效的公共资源交易招投标制度，就要紧密联系实际，在修订完善现有法规制度的同时，加快立法步伐，尽快形成科学合理、配套完善、简便易行的法律体系，确保公共资源交易招投标行为有章可循、有法可依、规范运行，从而防止消极腐败行为的发生。
改革信息披露机制，提高招投标的公开性
由于对政府采购项目的事后调查相当困难，德国政府特别注重事前预防和所有采购程序、信息的公开。招标信息公开制度是德国政府采购制度最重要的组成部分。在德国适用的欧盟《欧洲投资项目管理法》规定：交通项目超过20万欧元的，建筑项目超过500万欧元的，服务性项目超过20万欧元的，区域性项目超过40万欧元的，都必须以公开招标方式采购。德国《发标法》对招标信息公开进行了详细规定：政府采购合同金额在20万欧元以上的项目，招标公告须登载在欧盟指定的招标杂志上；采购项目金额在20万欧元以下的，招标公告须登载在政府指定的联邦招标刊物上，据说这样可以有效防止50%以上采购过程中的贿赂问题。有关数据显示，德国仅有19%的政府采购招标项目中存在信息不透明的情况。
启示：阳光是最好的“防腐剂”，信息披露是否公开透明，是政府采购和项目招标公开、平等的前提，是有效预防公共资源交易过程中权力寻租的关键。深化我国公共资源交易招投标制度改革，必须紧紧抓住信息公开这个关键环节，改革现行信息披露制度，提高招投标信息公开制度的权威性和约束力，细化信息公开的内容和形式，不断提高公共资源交易过程的公开性和透明度，真正把公共资源交易招投标的全过程暴露在社会监督之下，切实防范腐败问题的发生。
改革交易运行系统，提高招投标的统一性
公共资源交易涉及主体多，监管内容复杂，横跨公共部门和私人部门等多个领域，需要统一协调、统一实施和统一监管才能顺利完成。德国高度重视政府采购招投标的统一性建设，在保证招投标工作健康有序开展的同时，较为有效地防止了腐败问题的发生。一是建立了统一的协调机构。德国的政府采购招投标工作主要由德国联邦政府设立的反对限制竞争局负责管理和协调，这使得德国的投标招标管理活动政令畅通。主要工作由精通各行业的法律专家负责，并在各州设有办事处。二是建立了统一的工作平台。德国联邦政府要求政府采购信息系统必须具有统一性 ,要全部实现电子化，并通过法律、决议保证其操作性。目前，德国正在建立由联邦内政部、经济、交通及建设部共同研发的网络招标系统，计划将全国所有政府采购相关作业完全统一电子化，并陆续扩展到国防、各邦及各级地方政府采购；未来联邦政府部门所需的商品或服务也将全部通过网络招标采购。三是建立了统一的监督机构。德国政府设立审计署，作为政府采购的专门监管机构。审计署不隶属联邦政府，只对议会直接负责，可直接签署逮捕令。审计署对所有的官方账目都有审查权。
启示：深化公共资源交易招投标制度改革，就要站位全局，通盘谋划整个改革进程，整合各方力量，组建统一的公共资源交易服务平台和监管、协调机构；注重利用现代科技成果，加快公共资源交易电子化建设，切实提高公共资源交易运行的协调性、配套性和约束力，不断减少这一领域腐败问题发生的几率。
改革咨询服务市场，提高招投标服务的社会性
社会化的咨询服务业是现代市场交易健康发展的内在要求，也是增加公共资源交易透明度，防止“内部交易”和“暗箱操作”等腐败问题的有效途径。德国政府设有专业从事政府采购和招标信息发布的权威机构，专门为投标人提供全面的政府采购信息。但是，由于政府采购招标的法律和项目非常之多，即使是政府设立了专门的服务机构，还是有很多人无法及时了解到全部的信息，加上那些分散于欧盟成员国中的政府采购及招标信息更是多之又多，致使大批专门搜集政府采购信息、公布招标公告，为投标企业提供相关信息咨询服务的社会中介机构应运而生。这些咨询服务机构通过设立于各地的分支机构和众多的合作伙伴，将欧盟成员国以及德国联邦、州政府发布的招标项目信息分类传送给有需求的企业，使企业可以直接得到最有价值的采购信息，及时参与投标。咨询服务市场的社会化，在为咨询服务机构带来大量服务收益的同时，也给接受服务的企业带来便利和可观利润。
启示：深入推进公共资源交易招投标制度改革，还必须深化招投标信息咨询服务市场改革，提高信息咨询服务的社会化水平，不断增强交易信息的公开性和透明度，吸收更多的市场主体及时参与到相应的公共资源交易过程当中，更好发挥市场竞争在资源配置中的基础性作用，减少政府财政支出，防范腐败问题发生。
德国的政府采购招标主体是政府机关、国有企业，以及关系到公共事务的私营垄断行业等，招标范围主要分为工程、货物和服务三大类，招标方式主要有公开招标、不完全公开招标（有限招标）、以谈判方式将合同分配给公司（定向招标）等。最近，笔者赴德国进行学习考察，重点对德国政府采购制度进行调研，并结合我国实际，对深入推进公共资源交易招投标制度改革，有效防止腐败问题的发生做了一些思考。
改革行政监管理念，提高招投标的公平性
在欧盟“人人平等”的法律宗旨推动下，德国政府放弃了过去对项目利润和采购资金结余的关注，转而把政府采购项目招标管理的重点放在了对投标人平等权利的保护方面。
在德国，政府采购原来属于《预算法》调整的范围，但因投标人的投诉权得不到有效保障，同时遭到了欧盟和美国等方面的反对，1999年1月，德国实施《政府采购更新法》，专门用以调整政府采购活动并为其提供具体依据和操作规则，确保守法企业不受歧视地参与政府采购活动。在政府采购过程中，投标企业如发现标书中有歧视性条款，可进行投诉。评标结束后，评标结果要在网站上公布，并通知每一个投标企业。投标企业如发现评标不公正，可投诉。投诉企业首先可以向联邦政府反对限制竞争局进行投诉。接到投诉后，在通常情况下，该局会组织三人评判委员会，在规定时间里，做出复核结果；相关单位或企业，如对结果不服，可向标书上列举的法院提起上诉，该法院的判定将为最终结果。如发现评标中有明显的犯罪行为，投诉企业也可直接向法院起诉。如果由于投诉处理时间较长，最终结果出来后，评标结果已无法改变，政府将给予投标损失方国家赔偿。对于处理的投诉结果，如相关企业不服，可向上一级机构如法院投诉。
启示：公平公正是人类的不懈追求，也是现代行政管理的最高理念。公共资源交易是一种市场行为，只有平等地保护招投标双方的权益，才能确保交易公平公正而减少权力滥用。建立科学高效的公共资源交易招投标制度，需要我们始终坚持以人为本、执政为民，尽快把行政监管的理念从对物的关切转移到对人的关爱上来，充分保障人民群众的主体地位，切实发挥人民群众对政府行为的监督作用，注重保护投标人合法权益，畅通投标人质疑、投诉、举报渠道，从而在保证公共资源公平公正交易的同时，有效避免腐败行为的发生。
改革法规制度体系，提高招投标的规范性
德国的政府采购招投标过程有比较完善的法律制度支持。从19世纪开始，德国就出台了有关招投标方面的法律法规制度，并在《反对限制竞争法》修订时，增加了关于政府采购的内容，作为政府采购活动具体遵循的规则；德国的《发标法》也对政府采购招标制度进行了详细规定，并最终通过司法程序与《刑法》相联结，使政府采购招投标工作有法可依、违法必究。
德国的政府采购招标法律体系主要包括三个层次：一是欧盟的法律规定。作为欧盟的成员国，德国的政府采购招标工作必须遵守欧盟相关法律法规，其中主要有《关于协调有关公共货物合同和公共工程合同及审查程序和法律、法规和行政条款的指令》《关于协调授予公共服务合同程序的指令》《关于协调授予公共货物合同的指令》《关于协调授予公共工程合同的指令》《欧洲投资项目管理法》等。二是联邦的法律规定。德国调整政府采购的法律规定主要有：《反对限制竞争法》《价格法》《财政预算法》《公共采购条例》《公共合同定价条例》《产品和服务合同条款标准准则》《自由服务合同标准准则》等。三是地方的法律规定。 德国是联邦制国家，地方在立法方面具有较大的自治权，德国政府采购方面的国内法律除联邦法律外、还包括州和地方等不同层次的法律法规。完善的招投标法律体系和规范的招投标市场，减少了公权力对招标行为的不当干预，提高了市场交易的有效性，对德国的经济发展起到了很大推动作用。
启示：法律法规制度建设具有长远性、根本性的特点，建立健全相关法规制度体系，始终是深化招投标规范化管理的关键。建立规范、高效的公共资源交易招投标制度，就要紧密联系实际，在修订完善现有法规制度的同时，加快立法步伐，尽快形成科学合理、配套完善、简便易行的法律体系，确保公共资源交易招投标行为有章可循、有法可依、规范运行，从而防止消极腐败行为的发生。
改革信息披露机制，提高招投标的公开性
由于对政府采购项目的事后调查相当困难，德国政府特别注重事前预防和所有采购程序、信息的公开。招标信息公开制度是德国政府采购制度最重要的组成部分。在德国适用的欧盟《欧洲投资项目管理法》规定：交通项目超过20万欧元的，建筑项目超过500万欧元的，服务性项目超过20万欧元的，区域性项目超过40万欧元的，都必须以公开招标方式采购。德国《发标法》对招标信息公开进行了详细规定：政府采购合同金额在20万欧元以上的项目，招标公告须登载在欧盟指定的招标杂志上；采购项目金额在20万欧元以下的，招标公告须登载在政府指定的联邦招标刊物上，据说这样可以有效防止50%以上采购过程中的贿赂问题。有关数据显示，德国仅有19%的政府采购招标项目中存在信息不透明的情况。
启示：阳光是最好的“防腐剂”，信息披露是否公开透明，是政府采购和项目招标公开、平等的前提，是有效预防公共资源交易过程中权力寻租的关键。深化我国公共资源交易招投标制度改革，必须紧紧抓住信息公开这个关键环节，改革现行信息披露制度，提高招投标信息公开制度的权威性和约束力，细化信息公开的内容和形式，不断提高公共资源交易过程的公开性和透明度，真正把公共资源交易招投标的全过程暴露在社会监督之下，切实防范腐败问题的发生。
改革交易运行系统，提高招投标的统一性
公共资源交易涉及主体多，监管内容复杂，横跨公共部门和私人部门等多个领域，需要统一协调、统一实施和统一监管才能顺利完成。德国高度重视政府采购招投标的统一性建设，在保证招投标工作健康有序开展的同时，较为有效地防止了腐败问题的发生。一是建立了统一的协调机构。德国的政府采购招投标工作主要由德国联邦政府设立的反对限制竞争局负责管理和协调，这使得德国的投标招标管理活动政令畅通。主要工作由精通各行业的法律专家负责，并在各州设有办事处。二是建立了统一的工作平台。德国联邦政府要求政府采购信息系统必须具有统一性 ,要全部实现电子化，并通过法律、决议保证其操作性。目前，德国正在建立由联邦内政部、经济、交通及建设部共同研发的网络招标系统，计划将全国所有政府采购相关作业完全统一电子化，并陆续扩展到国防、各邦及各级地方政府采购；未来联邦政府部门所需的商品或服务也将全部通过网络招标采购。三是建立了统一的监督机构。德国政府设立审计署，作为政府采购的专门监管机构。审计署不隶属联邦政府，只对议会直接负责，可直接签署逮捕令。审计署对所有的官方账目都有审查权。
启示：深化公共资源交易招投标制度改革，就要站位全局，通盘谋划整个改革进程，整合各方力量，组建统一的公共资源交易服务平台和监管、协调机构；注重利用现代科技成果，加快公共资源交易电子化建设，切实提高公共资源交易运行的协调性、配套性和约束力，不断减少这一领域腐败问题发生的几率。
改革咨询服务市场，提高招投标服务的社会性
社会化的咨询服务业是现代市场交易健康发展的内在要求，也是增加公共资源交易透明度，防止“内部交易”和“暗箱操作”等腐败问题的有效途径。德国政府设有专业从事政府采购和招标信息发布的权威机构，专门为投标人提供全面的政府采购信息。但是，由于政府采购招标的法律和项目非常之多，即使是政府设立了专门的服务机构，还是有很多人无法及时了解到全部的信息，加上那些分散于欧盟成员国中的政府采购及招标信息更是多之又多，致使大批专门搜集政府采购信息、公布招标公告，为投标企业提供相关信息咨询服务的社会中介机构应运而生。这些咨询服务机构通过设立于各地的分支机构和众多的合作伙伴，将欧盟成员国以及德国联邦、州政府发布的招标项目信息分类传送给有需求的企业，使企业可以直接得到最有价值的采购信息，及时参与投标。咨询服务市场的社会化，在为咨询服务机构带来大量服务收益的同时，也给接受服务的企业带来便利和可观利润。
启示：深入推进公共资源交易招投标制度改革，还必须深化招投标信息咨询服务市场改革，提高信息咨询服务的社会化水平，不断增强交易信息的公开性和透明度，吸收更多的市场主体及时参与到相应的公共资源交易过程当中，更好发挥市场竞争在资源配置中的基础性作用，减少政府财政支出，防范腐败问题发生。
来源：《中国纪检监察报》