印度政府的反腐败困境说明——建立健全反腐败机制才能有效遏制腐败
印度政府的反腐败困境说明
——建立健全反腐败机制才能有效遏制腐败
中国社会科学院亚太研究所研究员 王晓丹
中国社会科学院亚太研究所研究员 王晓丹
前不久，被印度民众称为民间反腐领袖的哈扎雷被警方逮捕，在印度引发全国性的各种抗议活动。反腐败再次成为印度政治的热点话题。
在印度，腐败被认为是一个比较严重的社会政治问题，广泛存在于各个领域。2005年6月30日印度媒体研究中心发表调查报告《印度腐败研究2005——改善管理》。该研究关注的焦点是普通民众在接受公共服务过程中可体验到的所谓“小腐败”，主要涉及11个公共服务部门，如法院、土地管理、市政服务、公立医院、电力供应和教育等部门。这些部门都与普通百姓的日常生活有着十分紧密的关系，民众对其所提供的服务的依赖程度很高。这些部门本应该提供良好的无偿服务，但调查表明，印度公民每年对这些部门的行贿金额高达2100亿卢比，约合46亿美元。
近年，印度反腐败专门机构——印度中央监察委员会发布了《反腐败指导手册》。在提到腐败带来的危害时说：危及国家安全的反政府克什米尔武装力量通过洗钱获得资金；为救助贫困线下人口而实施的公共分配系统中超过30%的资金因腐败而损失；政府各种反贫困工程的资金中有45%被腐败吞噬。
世界银行发布的《1999年人类发展报告》认为，如果印度的腐败程度降低到斯堪的纳维亚国家的水平，那么印度的国民生产总值将增长1.5%，外国直接投资将增加12%。
腐败，已成为阻碍印度经济社会发展的严重障碍。
为了遏制腐败，近年来，印度在立法、司法、行政监督等各个方面都努力改进。从法律制定到机构设置，印度政府建立了一套以行为约束和监控惩处为主的反腐败机制。
在立法方面，印度反腐败相关法律主要有《防止腐败法1988》、《反洗钱法2002》、《中央文官行为准则》和《全印文官行为准则》等，其目的和作用是通过详细的法律条文对政府各级官员的行为进行约束。
在监控惩处方面，印度建立了包括监察部门、公共投诉部门、审计部门、调查机构和司法部门等为主的相关机构，在法律框架内建立起与政府文官体系相配套的监察系统，对各级官员的行为进行监控，并与司法部门一起对腐败行为人进行惩处。
应该说，印度反腐败机制的设计思路，实质上是建立了一个在理论上相对完善的腐败发现和惩处机制，其目的和作用是发现已经发生的腐败行为，然后采取相应的惩处手段。但是，无论是法律的行为约束作用，还是监控司法机关的惩处作用，基于这种设计思路而制定的这一反腐败机制，显然都不能起到有效预防腐败的作用。
腐败，作为社会肌体的“毒瘤”，严重影响着社会的健康发展。因此，对腐败行为，预防和惩处缺一不可，而这也是一些廉洁程度较高的国家防治腐败的重要经验。笔者以为，正是因为印度反腐败机制中同时存在着预防机制的缺失和发现惩处机制不力两大问题，才导致了腐败的大量产生。
而印度也已认识到，必须通过体制改革来遏制腐败的泛滥。2001年11月30日，印度在《亚太地区反腐败行动计划》上签字，和其他国家一样同意执行该宣言中的实施方案。《亚太地区反腐败行动计划》中有三个“行动支柱”。这三个行动支柱分别为：为公共服务建立有效而透明的体制、加强反行贿受贿行动促进业务行为的廉洁公正以及支持公众的积极参与。这三个动作，实质上是通过体制改革等措施，逐步建立一种有效的预防腐败机制。
在一些国际组织如世界银行、福特基金会和联合国开发计划署等机构的帮助下，印度政府同时开始改进其行政管理程序，增加透明度，减少准入限制等措施。一是通过降低行业准入障碍促进私营部门竞争，在具有自然垄断性质的领域内进行管理改革，通过电子网络等方式在政府采购中引入竞争，减少可能从腐败中获得的收益。二是减少产生渎职机会的办事环节。如开放进口、取消价格控制、取消工业和贸易许可证等。三是增加信息量，提高透明度，加强公共监督。如在政府采购和工程承包等方面增加透明度和诚信建设，采用网上竞标等。这些改革措施的宗旨是要让公众监督政府的决策，监督官员行为，避免暗箱操作。
为了保障公众能够真正监督到行政官员的行为，2005年印度还颁布了《信息权法》。根据该法，任何公民都可以根据该法赋予的权利，到政府部门了解和获取与行政管理过程相关的信息。《信息权法》的颁布，对于印度的反腐败具有十分重要的意义，因为它是针对被印度人称作“小腐败”的“行业腐败”而制定的。
印度的监控惩处机构主要包括监察和司法两大类。其监察机构由中央监察委员会和各行政部门中的行政监察官构成。中监委通过整个监控官体系实现其对各级官员和行政人员的监督。这些监控官员虽然在业务上受上级监控官的领导，但行政上却受各自部门首长的领导。监控官员的这种受双重上司领导的状况，一方面意味着被监督部门要承担控制腐败的职责，部门最高领导对部门行政廉洁和下属对工作的忠诚负有重要责任，另一方面却也意味着监控官员要受到行政部门官员的左右。
这种监控机制在实际运行中暴露出许多问题。首先，没有明确的奖罚机制来保证部门领导对腐败高度重视，并积极预防，因为控制腐败不属官员政绩考核内容。其次，当部门最高领导本身发生腐败时，没有人能够或愿意对其违法行为实行监控或揭发。再次，当数不清的“小腐败”案件频频发生时，单靠几个监控官员也是无法监控的。因为相对于雇员人数来说，监控人员数量微不足道。另外，政府行政部门内部盛行的人情关系网也是监控无力的一个重要原因。印度中央调查局每年调查的案件中，90%以上的案件情报并不是来自于部门监控官员，这也从一个侧面说明了印度监控系统作用有限。
除此之外，印度中央监察委员会的专员认为，现有政府管理体制和社会氛围对腐败的容忍与宽容对反腐败十分不利，大量涉嫌腐败官员在现有司法程序体系下不能迅速得到惩处。由于迟迟不能给腐败分子定罪并加以惩处，导致案件积压，这也是腐败盛行的原因之一，而他们对此感到无能为力。
在印度，腐败被认为是一个比较严重的社会政治问题，广泛存在于各个领域。2005年6月30日印度媒体研究中心发表调查报告《印度腐败研究2005——改善管理》。该研究关注的焦点是普通民众在接受公共服务过程中可体验到的所谓“小腐败”，主要涉及11个公共服务部门，如法院、土地管理、市政服务、公立医院、电力供应和教育等部门。这些部门都与普通百姓的日常生活有着十分紧密的关系，民众对其所提供的服务的依赖程度很高。这些部门本应该提供良好的无偿服务，但调查表明，印度公民每年对这些部门的行贿金额高达2100亿卢比，约合46亿美元。
近年，印度反腐败专门机构——印度中央监察委员会发布了《反腐败指导手册》。在提到腐败带来的危害时说：危及国家安全的反政府克什米尔武装力量通过洗钱获得资金；为救助贫困线下人口而实施的公共分配系统中超过30%的资金因腐败而损失；政府各种反贫困工程的资金中有45%被腐败吞噬。
世界银行发布的《1999年人类发展报告》认为，如果印度的腐败程度降低到斯堪的纳维亚国家的水平，那么印度的国民生产总值将增长1.5%，外国直接投资将增加12%。
腐败，已成为阻碍印度经济社会发展的严重障碍。
为了遏制腐败，近年来，印度在立法、司法、行政监督等各个方面都努力改进。从法律制定到机构设置，印度政府建立了一套以行为约束和监控惩处为主的反腐败机制。
在立法方面，印度反腐败相关法律主要有《防止腐败法1988》、《反洗钱法2002》、《中央文官行为准则》和《全印文官行为准则》等，其目的和作用是通过详细的法律条文对政府各级官员的行为进行约束。
在监控惩处方面，印度建立了包括监察部门、公共投诉部门、审计部门、调查机构和司法部门等为主的相关机构，在法律框架内建立起与政府文官体系相配套的监察系统，对各级官员的行为进行监控，并与司法部门一起对腐败行为人进行惩处。
应该说，印度反腐败机制的设计思路，实质上是建立了一个在理论上相对完善的腐败发现和惩处机制，其目的和作用是发现已经发生的腐败行为，然后采取相应的惩处手段。但是，无论是法律的行为约束作用，还是监控司法机关的惩处作用，基于这种设计思路而制定的这一反腐败机制，显然都不能起到有效预防腐败的作用。
腐败，作为社会肌体的“毒瘤”，严重影响着社会的健康发展。因此，对腐败行为，预防和惩处缺一不可，而这也是一些廉洁程度较高的国家防治腐败的重要经验。笔者以为，正是因为印度反腐败机制中同时存在着预防机制的缺失和发现惩处机制不力两大问题，才导致了腐败的大量产生。
而印度也已认识到，必须通过体制改革来遏制腐败的泛滥。2001年11月30日，印度在《亚太地区反腐败行动计划》上签字，和其他国家一样同意执行该宣言中的实施方案。《亚太地区反腐败行动计划》中有三个“行动支柱”。这三个行动支柱分别为：为公共服务建立有效而透明的体制、加强反行贿受贿行动促进业务行为的廉洁公正以及支持公众的积极参与。这三个动作，实质上是通过体制改革等措施，逐步建立一种有效的预防腐败机制。
在一些国际组织如世界银行、福特基金会和联合国开发计划署等机构的帮助下，印度政府同时开始改进其行政管理程序，增加透明度，减少准入限制等措施。一是通过降低行业准入障碍促进私营部门竞争，在具有自然垄断性质的领域内进行管理改革，通过电子网络等方式在政府采购中引入竞争，减少可能从腐败中获得的收益。二是减少产生渎职机会的办事环节。如开放进口、取消价格控制、取消工业和贸易许可证等。三是增加信息量，提高透明度，加强公共监督。如在政府采购和工程承包等方面增加透明度和诚信建设，采用网上竞标等。这些改革措施的宗旨是要让公众监督政府的决策，监督官员行为，避免暗箱操作。
为了保障公众能够真正监督到行政官员的行为，2005年印度还颁布了《信息权法》。根据该法，任何公民都可以根据该法赋予的权利，到政府部门了解和获取与行政管理过程相关的信息。《信息权法》的颁布，对于印度的反腐败具有十分重要的意义，因为它是针对被印度人称作“小腐败”的“行业腐败”而制定的。
印度的监控惩处机构主要包括监察和司法两大类。其监察机构由中央监察委员会和各行政部门中的行政监察官构成。中监委通过整个监控官体系实现其对各级官员和行政人员的监督。这些监控官员虽然在业务上受上级监控官的领导，但行政上却受各自部门首长的领导。监控官员的这种受双重上司领导的状况，一方面意味着被监督部门要承担控制腐败的职责，部门最高领导对部门行政廉洁和下属对工作的忠诚负有重要责任，另一方面却也意味着监控官员要受到行政部门官员的左右。
这种监控机制在实际运行中暴露出许多问题。首先，没有明确的奖罚机制来保证部门领导对腐败高度重视，并积极预防，因为控制腐败不属官员政绩考核内容。其次，当部门最高领导本身发生腐败时，没有人能够或愿意对其违法行为实行监控或揭发。再次，当数不清的“小腐败”案件频频发生时，单靠几个监控官员也是无法监控的。因为相对于雇员人数来说，监控人员数量微不足道。另外，政府行政部门内部盛行的人情关系网也是监控无力的一个重要原因。印度中央调查局每年调查的案件中，90%以上的案件情报并不是来自于部门监控官员，这也从一个侧面说明了印度监控系统作用有限。
除此之外，印度中央监察委员会的专员认为，现有政府管理体制和社会氛围对腐败的容忍与宽容对反腐败十分不利，大量涉嫌腐败官员在现有司法程序体系下不能迅速得到惩处。由于迟迟不能给腐败分子定罪并加以惩处，导致案件积压，这也是腐败盛行的原因之一，而他们对此感到无能为力。
来源：中国纪检监察报