俄罗斯怎样治理公务中的利益冲突
俄罗斯怎样治理公务中的利益冲突
杜永明
杜永明
许多国家在治理腐败过程中形成了这样的共识:事先的预防效果要好于事后的惩治。而在预防腐败的制度设计中，防止利益冲突制度往往成为核心内容。俄罗斯的反腐败制度设计，也是将利益冲突预防和控制放在优先地位。
俄罗斯治理利益冲突制度的法律基础
世界上各国各地区对利益冲突治理采取了不同的立法模式，有的是专门立法，如加拿大、美国;有的则是分散立法，如我国香港。俄罗斯对治理利益冲突采取的是分散立法方式，利益冲突规范散见于多个规范性法律文件。
在俄罗斯有关国家公务的规范性法律文件中，利益冲突的概念出现比较晚。第一次使用“利益冲突”的官方文件是2001年8月出台的《俄罗斯联邦文职公务体系改革构想》。2004年7月27日颁布的《俄罗斯联邦文职公务法》则首次在国家法律层面对公务中的利益冲突问题作了较为全面的规定，其内容包括:利益冲突的界定;利益冲突责任主体即文职公务员及其雇主的义务;预防和控制利益冲突的措施;违反利益冲突规定的责任措施。这部法律还对文职公务员从业限制、禁止和要求作了较为详细的规定，为利益冲突划定了基本的范围，强化了文职公务员的道德责任感，使文职公务员明确他们在行使公共权力、提供公共服务活动中哪些是可以做的，哪些是不能做的。
梅德韦杰夫任总统后，于2008年12月25日颁布了《俄罗斯联邦反腐败法》。这部法律共14条，其中直接规定预防和控制利益冲突的规范就有4条，体现了预防和控制利益冲突在俄罗斯反腐败制度中的特别地位。该法对文职公务法关于预防和控制利益冲突的规定作了重要修改和补充，使这项制度更趋完善。
2009年发布的《俄罗斯联邦国家公务体系改革与发展联邦规划(2009—2013年)》，明确提出了建立和实施国家公职人员行为准则遵守及国家公务中的利益冲突调节机制。2010年7月1日，梅德韦杰夫颁布了第821号总统令，批准了《联邦国家公职人员遵守职业行为准则和利益冲突协调委员会条例》。2011年4月28日，梅德韦杰夫向国家杜马提交了一份法案，其中有关利益冲突的规定，强化了违规公务员的处罚责任。
目前，俄罗斯调整利益冲突的现行规范性法律文件主要是《俄罗斯联邦文职公务法》、《俄罗斯联邦反腐败法》和《联邦国家公职人员遵守职业行为准则和利益冲突协调委员会条例》。
俄罗斯利益冲突预防和控制制度的主要内容
《俄罗斯联邦反腐败法》是这样定义利益冲突的:“本法所称国家和地方公务上的利益冲突是指下述情形:国家或地方公职人员的个人(直接或间接的)利害关系影响或可能影响其正当履行职责，在国家或地方公职人员个人利害关系与公民、组织、社会或国家的权利、合法利益之间产生或可能产生冲突，导致对公民、组织、社会或国家的权利和合法利益的损害。”个人利害关系，指的是国家或地方公职人员在履行职责时为本人或第三人谋取货币、贵重物品及其他财产或者财产性服务以及其他财产权的可能性。
在如何防止利益冲突的制度设计上，俄罗斯规范性法律文件规定了下列措施:
财产申报。财产申报既是反腐败制度的重要组成部分，也是预防利益冲突制度的基本内容。通过对公务员申报财产的核查，可以发现哪些财产属于利益冲突财产，从而为有效处置利益冲突财产提供前提。《俄罗斯联邦反腐败法》和相关总统命令规定，拟任和现任某些职务的公职人员、全部充任腐败风险职位(国家采购、许可证发放等职位)的公务员以及国家公司负责人，都要申报财产。申报内容包括收入、财产(动产、不动产、交通工具)、股票和参股情况以及债权债务等五类信息。按俄罗斯规范性法律文件规定，公职人员申报信息需要核查并在媒体上公开。对不申报或不如实申报的，给予纪律处分，直至开除公职。
改变公务员职位。《俄罗斯联邦反腐败法》规定，为防止和协调利益冲突，可以按规定程序变动作为利益冲突一方的国家或地方公务员职位，直至停止履行职责，同时(或者)使其放弃导致利益冲突产生的相关利益。变动职位，包括转任其他职位，中止履行职责和停止履行职责。
回避。回避并不涉及解除职务问题，只是在特定情况下不允许公务员办理具体公务。在发生利益冲突的情况下要求公务员回避，这是俄罗斯反腐败采取的新措施。反腐败法生效前，俄罗斯只是在刑事诉讼法律上针对法官、检察官、律师、鉴定人等规定了回避制度，有关俄罗斯公务的法律中并没有关于公务员回避的直接规定。《俄罗斯联邦反腐败法》第11条第2款规定:“在俄罗斯联邦法律有明确规定的情况下，依据俄罗斯联邦法律规定的程序，可通过使国家或地方公职人员回避或自行回避的方式来防止和协调国家或地方公职人员作为冲突一方的利益冲突。”
财产委托管理。为避免利益冲突，将公务员持有的可能会导致利益冲突的财产交付委托管理机构管理，这是国际上防止公务中利益冲突的通行做法。俄罗斯也吸收了这一制度。《俄罗斯联邦反腐败法》第11条第6款规定:“在国家或地方公职人员持有有价证券、股票〔在有关组织的注册(合伙)资本中的参股份额和股份1的情况下，为防止利益冲突，根据俄罗斯联邦法律规定，必须将其拥有的有价证券、股票〔在有关组织的注册(合伙)资本中的参股份额和股份1交付委托管理。”这一款并非一般性禁止公务员持有有价证券或股份，而是指当公务员持有的有价证券和股份如果导致或可能导致利益冲突，则需要交付委托管理机构进行委托管理。例如，公务员需要针对某公司事务作出决定，而该公务员恰好持有这个公司股票或股份，这就需要按照俄罗斯民事立法的规定程序将所持有的股票或股份交付委托管理机构管理。
离职后就业限制。对公务员离职后再就业进行限制是各国的通例。俄罗斯也对公务员离职后作出限制性规定。《俄罗斯联邦反腐败法》规定，公职人员离职后两年内可以到商业和非商业组织中任职，但是到该公务员曾经管辖过的组织中任职，则要经原所在机关的公务员遵守职业行为准则和利益冲突协调委员会同意。而对雇用公务员的组织而言，不论该公务员是否对其实行过管理权，在该公务员离职后两年内与其签订劳动合同时，都必须通知公务员最后工作地所在机关。
俄罗斯利益冲突预防的组织机构及其运作程序
俄罗斯在各国家公务机关均设有公务员遵守职业行为准则和利益冲突协调委员会(以下简称“委员会”)。这个机构是按照《俄罗斯联邦反腐败法》的要求组建的。《联邦国家公职人员遵守职业行为准则和利益冲突协调委员会条例》，则为委员会制定了详细工作规则。
委员会的管辖范围是联邦文职公务中任职的一般公职人员。在护法机关从事公务和军职公务中任职的人员由相应的鉴定委员会管辖。由联邦总统和总理任免的人员以及议会两院办公厅主任和副主任、中央选举委员会主席和副主席、联邦审计院办公厅主任和副主任，归总统反腐败委员会主席团管辖。
委员会的组成人员包括两部分，一部分是国家机关人员，一部分是社会组织成员。吸收社会组织成员参与委员会工作，目的是使委员会的工作更加客观。委员会主席由国家机关的一名副职负责人担任，委员会秘书由在国家机关人事部门设立的预防腐败和其他违法行为机构负责人出任。社会组织成员来自学术组织、教育机构及其他社会组织的代表，人数不少于委员会委员总数的四分之一。在不少于委员会委员总数三分之二出席下，委员会会议才具有法律效力。仅有在国家机关中担任公职的委员会委员参加，不能召开委员会会议。
委员会的职能主要是就三类问题进行审查并作出相应的决定:一是审查公职人员是否遵守职业行为准则;二是审查公职人员离职后两年内在商业组织中就职是否适当;三是审查公职人员财产申报信息。如果审查结果确认公职人员在某些方面存在问题，委员会可建议公职人员所在机关负责人对其追究相应的责任。这条规定说明，委员会是咨议性的，没有处分权。很多俄罗斯学者认为，这类规定不利于治理腐败，应赋予委员会实权。不过，俄罗斯总统反腐败委员会主席团主席纳雷什金表示，委员会正在发挥预想职能，2010年上半年共查出1882起违反规定的情况，460多名联邦公职人员受到追究。 (作者系河北省社会科学院研究员)
来源：《检察日报》