“1+4”农村民主管理监督模式的探索

 

　　□ 滕厚军

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　　山东省五莲县是一个山区县，有 632个行政村、50.9万人口，其中农业人口占总人口的76.9%。农村民主管理监督模式推广前，有些基层组织习惯于传统的行政管理方法，个别干部仍然使用“决策一言堂”、“用权一句话”等传统管理手段，由此产生一些新矛盾、新问题。“老办法不顶用、硬办法不敢用、新办法不会用”曾一度成为一些基层干部的思想困惑，影响到农村发展、农业稳定和农民增收。农村基层党风廉政建设和社会稳定工作仍存在一些隐患和问题。一是村级财务管理不透明，缺乏严格的审核把关程序,致使有的资金与票据管理不严格,个别村的非生产性开支比较随意，招待、学习考察等开支较大。二是村级集体资产管理不规范，在农田水利、道路和房屋建设等集体项目和资产的发包、出租、买卖过程存有程序不合法、手续不完备、甚至行贿受贿等现象。三是村级印章管理不够严格，有些村级组织使用印章不按规定登记、备案，有的随意为个人出具各类证明和担保，等等。反映村财务不清和干部经济方面的信访呈上升趋势，已成为影响农村和谐稳定的重要因素。

　　为积极探索加强农村民主政治建设的新路子，自2007年以来，五莲县在全县农村推行了建立村民主管理监督委员会，配套推行农村财务双代管、勤廉双述、村务公开、公章管理等四项制度的“1+4”农村民主管理监督新模式，通过充实监督内容，整合监督力量，拓宽监督渠道，使农村民主政治建设找到新的着力点和突破口，有力地推进了新农村建设，强化了农村基层党风廉政建设，维护了农村社会的和谐稳定发展。

　　

　　“1+4”农村民主管理监督模式的主要内涵

　　

　　在推行“1+4”农村民主管理监督模式的实践中，五莲县深刻体会到，民主是核心，公开是关键，村级是基础，财务是重点，监督是保障。

　　必须充分发挥村民主管理监督委员会的核心作用。建立村民主管理监督委员会，是村级组织配套建设的一项重要改革，是村级民主管理的总抓手和“龙头”。村民主管理监督委员会的核心作用发挥好了，有利于保障群众民主权利，约束干部行为，密切党群干群关系，为四项配套制度的落实创造良好条件。一是明确职能定位。村民主管理监督委员会代表村民行使监督职能，直接对村民会议和村民代表会议负责，既受村党组织的领导，又受乡镇村级民主管理监督指导委员会指导，任期与村民委员会相同，成员享受误工补贴。二是明确人选标准。村民主管理监督委员会成员一般由三人组成，设主任一人，委员二人，由政治素质好、群众威信高，具有一定议事能力的村民担任，其中主任原则上由党员担任，另外要有一名熟悉财会知识的人员参加，以便于发挥财务监督的作用。同时规定，村干部及其亲属不得担任村民主管理监督委员会成员。三是明确产生办法。由村民会议或村民代表会议从村民或村民代表中以无记名投票的方式推选产生监委会成员。四是明确工作职责。村民主管理监督委员会主要履行议事、监督、理财、联络四项职责，监督村党支部廉政建设各项制度的落实和村“两委”重大问题决策，建议村委会就有关问题召开村民代表会议，参与村级事务、财务公开清单和报账前凭证审核工作，负责做好群众的联系沟通、说服教育等工作。目前，全县632个行政村的村民主管理监督委员会、1896名村民主管理监督委员会委员已有效发挥监督作用。

　　必须把配套推行四项制度作为保障措施。配套制度的推行，有利于规范监督内容，完善农村监督机制，维护群众切身利益，为村民主管理监督委员会发挥核心作用打下坚实基础。一是推行农村财务“双代管”制度，强化村级财务监督。五莲县出台《关于推行农村财务“双代管”的意见》和《五莲县村级财务“双代管”暂行办法》，在全县全面实行农村财务委托代管。乡镇经管站负责账务代管，按村建账立户、设立专柜统一存放管理；乡镇财政所对村集体资金统一代管，各村在银行单独设立账户，单户管理，资金所有权、使用权、受益权不变。二是推行村务公开制度，强化村级事务监督。结合实施“阳光政务”工程，加强村务公开软硬件建设，硬件抓更新，软件抓规范，进一步调整充实公开的内容，凡是涉及农民群众切身利益的事情都要公开，特别是群众关心的热点问题，都列入公开的主要内容。三是推行勤廉双述制度，强化村级干部监督。按照五莲县《“勤廉双述”工作办法》的要求，严格按照“承诺、双述、质询、评议、反馈、奖惩”等六步程序开展双述工作，把对村干部的评判权交给群众，建立交流平台，规范干部行为。四是推行村级公章统一代管制度，强化村级权力监督。在各乡镇成立“村级公章管理办公室”，实行“两把锁”管理，严格使用程序，严防私自滥用公章现象发生。目前全县12个乡镇都成立了农村财务核算中心，配备专职工作人员82名，对村级资金资产实行委托集中代管，农村公章实行了“两把锁”集中委托代管。全县2530名村干部坚持每年两次述职述廉，答复群众询问，落实群众意见建议。村务公开工作达到了统一公开栏样式、统一审批程序、统一公开时间、统一公开内容、统一簿册格式的“五统一”标准。

　　必须为农村民主管理监督工作的开展提供强有力支撑。为保障制度的有效落实，五莲县建立了强有力的保障体系，确保各项工作到位。一是健全领导体系。县里成立村级民主管理监督领导小组，下设办公室，各乡镇成立村级民主管理监督指导委员会。县里形成了县委领导，县纪委牵头，财政、民政、农业等部门积极参与，既分工负责又统一协作的体制；乡镇一级建立由党委统一领导，纪委监督，以乡镇核算中心为依托的组织协调机制；村一级建立了以监委会为主体，以四项制度为保障的民主管理监督新模式。二是推行标准化管理。在原有制定意见和办法的基础上，借鉴企业认证管理模式，对民主决策、重大事项审批、工程招投标、资产处置等薄弱环节实行流程化再造，新建立村民主管理监督委员会、村务公开、双代管、勤廉双述、公章管理和问责六项工作标准，细化了工作流程，形成《农村民主管理监督标准》，以县委、县政府名义发布。该标准使全县农村民主管理有程序、监督工作有规范、干部行为有标准、责任界定有依据。三是加强督查问责。县民主管理监督办公室成立巡查组，坚持每季度一巡查，重点检查“1+4”模式在程序、制度落实上存在的问题，公开通报，督促整改。在《标准》中对“1+4”工作需问责范围、事项、程序、方式等进行了细化，明确了13项问责情形，尤其对推行民主管理监督工作不认真、不得力或弄虚作假、发生侵犯农民利益行为的，严肃追究领导责任和相关人员责任；对违法乱纪或连续两年评议不称职的村监委成员，经多数村民代表提议，村民代表会议有权予以撤换。

　　

　　推行“1+4”农村民主管理监督模式的初步成效

　　

　　“1+4”模式的推行实施，形成了农村民主管理监督新体系，干部群众普遍认为该模式“管用”、“好使”。主要体现在：

　　一是促进了村级事务民主管理。该模式进一步疏通了群众参与民主管理的渠道，尤其在民主决策上，增加了村民主管理监督委员会代表群众表达意愿的分量，扩大了参与程度。近年来，全县农村“两委”按照群众意愿办实事3500多件,群众满意率达93.4%。

　　二是强化了对权力运行的监督。该模式使农村权力结构由决策、执行转变为决策、执行、监督，村党支委会、村委会和村民主管理监督委员会相互制约又相互协调，权力相互分设又相互交叉，使权力结构得到优化。

　　三是搭建了干群交流的新平台。干部与群众在互动中实现了沟通、理解和信任，使问题不积压、矛盾早解决。推行这一模式以来，全县农村纪检信访量连年下降，无进省赴京上访，无群体性事件发生。

　　四是促进了农村干部工作方式转变。村干部逐步学会运用民主管理、依法管理和市场经济管理的办法组织开展工作，执政能力、执政水平有了较大提高。 来源：摘自《中国监察》