第一期：腐败类型之“小官贪腐”
【编者按】十八大以来，中央反腐力度空前，成效有目共睹。“周一拍苍蝇、周五打老虎”，“境外追逃”“整治裸官”“打击官赌”，“反腐零容忍”……反腐记录不断刷新，公众也渐渐习以为常。
回顾十八大以来三年多的反腐历程，新一届中央领导集体如何带领我们，跨过错综复杂的利益藩篱、拆解一桩桩眼花缭乱的腐败案件？如何叩诊最深层的腐败肌理、沉积最长效的预防腐败机制？我们党又如何通过领导最坚决、最彻底的反腐败，凝聚人心、增进共识、汇聚标定两个“一百年”目标的正能量？
紧跟中央反腐脚步，人民论坛杂志社三年来聚焦官员群体，用大数据样本分析，围绕腐败类型、发生机理、官员心态、反腐对策等，以人民论坛问卷调查中心为主要实施机构，以《人民论坛》政论双周刊、《国家治理周刊》、人民论坛网等为主要发布平台，策划组织了一系列大型反腐调查，以详实的数据分析和深刻的专家解析，迅速占据时事热点，于反腐舆论场持续发酵：
2013年：6月《基层干部误读困局》、9月《官场形式主义为何顽固》
2014年：3月《从严治吏十个疑惑》、4月《公权力异化脉络》、9月《关注官场逆淘汰》、11月《小官贪腐现象调查》
2015年：3月《官商关系逻辑困境》、4月《关于局部“塌方式腐败”的调查分析》、5月《“为官初衷”讨论》、8月《官员干事动力从哪来？》、12月《破除官场长期流弊——对干部欺上瞒下现象的调查》
……
几十万样本的反腐系列调查，过半比例专门覆盖基层党政干部群体，围绕反腐主题，从破与立两个方面，一边深入思考如何破解反腐课题，一边思索如何推动构建官场新秩序。
这些大型反腐系列调查，是十八大以来中央从严治吏、强力反腐的一个缩影，是对三年反腐轨迹的一个记录，也是读懂中国社会“新常态”、思考下一步反腐之路的一个窗口。
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上篇·腐败类型
第一期：小官贪腐的危害有多大？——基于小官贪腐的调查分析
第二期：局部“塌方式腐败”调查分析
第三期：“一把手腐败”的治理难题
中篇·发生机理
第一期：公权力异化脉络
第二期：官商关系逻辑困境
第三期：“鸵鸟型”官员特征调查
下篇·官员心态
第一期：官员干事动力从哪来？
第二期：为官初衷大讨论
调查一：小官贪腐的危害有多大？
——基于小官贪腐的调查分析
何谓“小官”，在公共管理学术界有这么一个专业的词汇，叫街头官僚。街头官僚是指处在低层次的行政执行单位，同时也是最前线的政府工作人员。他们是政府工作人员当中和民众互动最为频繁、最为密切的群体。这类群体是政府形象的直接塑造者，代表上级政府执行公共服务的职能。
“小官”贪腐中的“小官”的掠夺群众利益之手强于公共服务之手。这一群体有着共同的特点：第一，级别低，缺少监督，同时又掌握着强有力的实权；第二，他们往往长期占据关键领域、关键岗位，相互勾结，形成庞大的利益联盟；第三，这些人做事霸道，民众往往“敢怒不敢言”。
“小官”贪腐数字——看虾米大的官，能贪到什么地步？
“红顶官商”郝鹏俊 原山西省蒲县煤炭局党总支书记，历任蒲县地矿局局长、煤炭局局长，非法经营蒲县成南岭煤矿。他还涉嫌逃税、贪污等多项罪名。专案组在郝鹏俊家查获的3.05亿元违规违纪资金中，仅北京、海南等地35套房产的合同房价款就达1.7亿元；此外，还有郝鹏俊本人及其亲属的存款1.27亿元。
“宁当小官不当大官”曹鉴燎 广州市原副市长，在新城开发、旧城改造中滥用权力疯狂敛财，涉案金额高达近3亿元。拥有高级经济师资格的曹鉴燎始终不忘“按经济规律办事”，甚至为此三番五次拒绝组织提拔。
“贪婪跋扈”马超群 秦皇岛市北戴河区供水总公司总经理，家中搜出现金上亿元，黄金37公斤，在北京和秦皇岛等地房产手续68套，贪腐程度令人触目惊心。一位熟悉马超群的当地干部称，“谁的钱他都要收，哪儿的钱都敢要。不给钱就不给你通水，给钱少了就给你断水。”
“鼠戏牛栏”李华波 江西省鄱阳县财政局经济建设股原股长，从2006年开始，伙同县农村信用联社城区分社主任徐德堂一起私刻公章，逃避财政部门划拨专项资金审批手续，分十余次从财政局设在信用联社城区分社的专用账户中窃取共9400万元基本建设专户资金，并到澳门赌博，其间竟无人察觉。
看上面这些小官，贪腐的资金量竟然能够达到上亿元或者将近上亿元，可见其危害程度并不亚于“大老虎”。
小官贪腐的危害——基于调查数据的分析
小官贪腐的普遍性，占各类贪腐事件七成以上
人民论坛基于小官贪腐现象对公众展开了调查，结果显示，“小官贪腐”事件占到了各类贪腐事件的七成以上，且更多发生在区县基层干部和村干部身上。
贪腐官员的可怕心态“上面贪，下面也贪””不贪白不贪“
有贪腐行为的“小官”，有什么样的心态？
■上面也有人贪，下面没理由不贪 ■晋升无望，不贪心理不平衡
■山高皇帝远，贪污腐败没人管 ■公家的钱不贪白不贪
■当官本来就是为了发财 ■招到商，拉到了项目，自己贪点也是应该
受访者认为贪腐小官具有的心态为“上面也有人贪，下面没理由不贪”（ 4.49分，介于比较赞同和完全赞同之间），“公家的钱不贪白不贪”（4.17分，介于比较赞同和完全赞同之间），“当官本来就是为了发财”（4.15分，介于比较赞同和完全赞同之间），“山高皇帝远，贪污腐败没人管” （4.14分，介于比较赞同和完全赞同之间），“招到商，拉到了项目，自己贪点也是应该”（3.62分，介于一般和比较赞同之间），“晋升无望，不贪心理不平衡”（3.15分，介于一般和比较赞同之间）。
这一总体调查结果无疑说明了“高官贪腐”对基层“小官”的负面示范效应，继而易助长基层“小官”的贪腐行为。与此同时，某些基层“小官”的价值观念，如“当官发财”、“公家钱不贪白不贪”等不良动机和心态，也应引起足够的警惕。
“小官贪腐”带来的看得见的危害
调查结果显示，受访者认为“集体资产被掏空”（71.14%）是“小官贪腐”给当地的经济社会带来的看得见的危害中最严重的，与此同时，“助长黑恶势力”（70.13%）、“豆腐渣工程”（64.43%）则分列二、三位。
在县域经济中，特别是在乡镇和村经济中，集体经济有着基础性的地位和非常重要的份额，集体经济被掏空，不利于县域经济的发展和农民生活水平的改善；黑恶势力的盛行，会严重破坏基层地区的和谐稳定；豆腐渣工程，则会影响基层地区的基础设施水平和民生改善情况。这些都说明了，基层“小官”贪腐会给当地经济社会带来非常严重的后果。
此外，在本次调查中，对于“小官贪腐”给当地经济社会带来的看得见的危害，还有34.90%的受访者选择了“污染环境、破坏生态”，31.14%的受访者选择了“损害农田和耕地”。
“小官贪腐”带来的不易察觉的危害
调查结果显示，93.96%的受访者认为“小官贪腐”给当地造成的最大的不易觉察的危害是“民心失去了”；第二是“干群关系疏远了”（75.84%）；第三是“基层不稳了”（62.75%）；另有39.93%的受访者选择了“拉大收入差距了”。
对于中国这样地域广阔的人口大国，民心向背、干群关系、基层的稳定性关乎党的执政根基，由此可见，与看得见的危害相比，“小官贪腐”给经济社会所带来的不易察觉的危害，更应引起有关部门的重视和警惕。
与“高官贪腐”相比，超六成受访者认为“小官贪腐”更令人难以容忍和接受
多数受访者“非常痛恨”官员干部的贪腐行为。“见怪不怪”和“敢怒不敢言”的受访者分列二、三位。此外，少数受访者选择“事不关己”，相比之下，仅有0.34%的受访者表示“可以理解”。
与对“高官贪腐”的反感程度相比，更多的受访者（63.76%）选择了“小官贪腐”。因为与“高官贪腐”相比，基层“小官”最接近施政一线，是中央有关政策的具体执行人，其贪腐行为给当地经济社会所带来的危害更为直接，也更易被察觉。从这一角度来看，多数公众认为“小官贪腐”比“高官贪腐”更为令人难以容忍和接受，实际上也是预料之中的。
小官贪腐的危害——专家分析
关于小官贪腐危害到底有多大？与“大老虎“相比，是否可以忽略”小苍蝇“的危害？北京师范大学教授、博导、政府管理研究院院长唐任伍认为，贪腐的“小官”是腐蚀、动摇国家根基的蛀虫，有时候“苍蝇”的危害要比“老虎”更大。它损害干部形象、影响干群关系，社会影响极坏。一些“小官员大腐败”，就在于他们掌握的资源分配和使用的权力相当集中，基本上游离于制度监管的空地。绝对权力必然导致绝对腐败，从而导致贪腐的力度和危害不逊于高级别官员。
那么，他们又是如何造成这么大的危害？华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授吕德文认为，随着新农村建设和新型城镇化建设的持续推进，大量国家财政资金涌入农村，农村资源也不断资本化，使得农村资源密集度不断提高，一些看似不重要的职位也掌握了大量资源流量，小官也有了实权。当前的小官贪腐已经不再局限于蝇头小利，也不再明目张胆，而是充分利用了基层行政的复杂性、制度监管的漏洞、政策实施的固有缺陷来谋取巨额利益。
如何才能治理好小官贪腐？国家行政学院研究员、博导马宝成认为，反腐败既要“敢打老虎”，又要“勤拍苍蝇”，而究其根本无非就是要把权力关进制度的笼子里。从长远来看，加强制度建设，构筑关紧权力的笼子，是有效遏制腐败发生的根本，是减少或消除“老虎”、“苍蝇”的治本之策。在这个问题上，我们一定要加强相关制度建设。比如，官员财产申报制度、巡视制度、举报制度等。