【编者按】十八大以来，中央反腐力度空前，成效有目共睹。“周一拍苍蝇、周五打老虎”，“境外追逃”“整治裸官”“打击官赌”，“反腐零容忍”……反腐记录不断刷新，公众也渐渐习以为常。
回顾十八大以来三年多的反腐历程，新一届中央领导集体如何带领我们，跨过错综复杂的利益藩篱、拆解一桩桩眼花缭乱的腐败案件？如何叩诊最深层的腐败肌理、沉积最长效的预防腐败机制？我们党又如何通过领导最坚决、最彻底的反腐败，凝聚人心、增进共识、汇聚标定两个“一百年”目标的正能量？
紧跟中央反腐脚步，人民论坛杂志社三年来聚焦官员群体，用大数据样本分析，围绕腐败类型、发生机理、官员心态、反腐对策等，以人民论坛问卷调查中心为主要实施机构，以《人民论坛》政论双周刊、《国家治理周刊》、人民论坛网等为主要发布平台，策划组织了一系列大型反腐调查，以详实的数据分析和深刻的专家解析，迅速占据时事热点，于反腐舆论场持续发酵：
2013年：6月《基层干部误读困局》、9月《官场形式主义为何顽固》
2014年：3月《从严治吏十个疑惑》、4月《公权力异化脉络》、9月《关注官场逆淘汰》、11月《小官贪腐现象调查》
2015年：3月《官商关系逻辑困境》、4月《关于局部“塌方式腐败”的调查分析》、5月《“为官初衷”讨论》、8月《官员干事动力从哪来？》、12月《破除官场长期流弊——对干部欺上瞒下现象的调查》
……
几十万样本的反腐系列调查，过半比例专门覆盖基层党政干部群体，围绕反腐主题，从破与立两个方面，一边深入思考如何破解反腐课题，一边思索如何推动构建官场新秩序。
这些大型反腐系列调查，是十八大以来中央从严治吏、强力反腐的一个缩影，是对三年反腐轨迹的一个记录，也是读懂中国社会“新常态”、思考下一步反腐之路的一个窗口。
（我们欢迎转载、欢迎参与讨论、欢迎赐稿。邮箱：rmlt_zhiku@126.com、电话：010-65363729）
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上篇·腐败类型
第二期：一查一大帮，一动就塌方——局部“塌方式腐败”调查分析
第三期：落马“一把手”都曾是“一霸手”——“一把手”腐败的治理难题
中篇·发生机理
第四期：“公权力异化”该如何治理？
第五期：官商关系逻辑困境
第六期：“鸵鸟型”官员特征调查
下篇·官员心态
第七期：官员干事动力从哪来？
第八期：为官初衷大讨论
【反腐系列·第4辑】
“公权力异化”该如何治理？
一、“老虎”“苍蝇”的背后：公权力异化脉络
2016年01月13日，山西省委书记王儒林在接受媒体采访时，点名省国土资源厅原厅长李建功十八大以后仍不收敛、不收手，继续疯狂买官卖官、收受贿赂。据报道，李建功在他的悔过书中是这样写的，老婆仗着自己是厅长夫人的身份为请托人承揽土地整理项目，为一些找上门来的干部调动、任用说情。
2015年12月18日，福建省厦门市中级法院对江西省原副省长姚木根受贿案宣判。在姚木根受贿案中，其家人扮演了非常重要的角色。其中，姚木根的妻子易安萍是姚木根受贿的重要伙伴，司法材料显示，姚木根多次接受贿赂时，易安萍都在场，还有不少贿赂通过易安萍收受。
……
纵览那些被揪出的“老虎”、“苍蝇”的贪腐劣迹，一条清晰的公权力异化脉络显现：公权力部门化——部门权力个人化——个人权力家族化。
一些行政执法部门权力行为有着强烈的利益导向性，他们或者借执法之名行保护违法之实，或者挖空心思设租，以非法利益供养执法队伍。比如，湖南某市公路局对超载车辆只罚款不卸载，罚款有500元档和1000元档的“包月套餐”，超载车辆只要交了“套餐费”，就可在一定时间内任意超载。如此，治超变成一种超载赋权活动，成了权力部门的生财之道，而这离治超的初衷不啻十万八千里之遥。
——此乃公共权力部门化
在某些领导干部眼里，“权”已幻化为“钱”，于是在权力变异为部门化之后，他们还会绞尽脑汁把权力异化为满足一己之私利的工具。这里的公权力个人化，主要体现为部门 “一把手”的权力个人化，而且这种权力是高度垄断、缺少监督的。他们或私设“小金库”，通过“一支笔”把公家的钱放进私人的腰包；或权权交易，编织关系网，毒化官场风气；或利令智昏，大肆索贿受贿。
——此谓部门权力个人化
领导干部毕竟是公职人员，在寻租腐败上，往往会有诸多“不便之处”，于是他们就会“全家总动员”，通过内外家族勾结，谋取私利。比如，受到各方关注的“房叔”“房婶”“房媳”等都是权力变异为家族化的生动体现。
——此是个人权力家族化
工程项目、房地产、公检法、医药食品……哪些领域“权力异化”程度最高？
房地产领域、组织人事方面的权力异化更为突出
权力异化现象在哪些领域更为突出？60.7%受访者选择“土地工程项目、房地产领域”，55.3%选择“组织人事方面”，其他各项得票率分别为“公检法系统”（38.6%）、“矿产资源领域”（31.6%）、 “医疗、药监领域”（24.3%）、“教育、养老等民生领域”（18.6%）、其他（11.6%）。
省、市、县、乡，权力在哪一级“异化”更为严重？
在“您认为权力个人化（或家族化）、部门化现象在哪些层级更为严重”问题调查上，50.6%受访者选择“县一级”，20.1%选择“乡镇一级”，19.8%选择“中央各部委一级”，6.8%选择“省市一级”，2.7%选择“其他”。“县一级”得票率过半而位居首位，充分说明了县级权力异化更为严重。
——县一级权力异化更为严重
权力异化，乱象纷呈，哪种类型最令老百姓愤慨？
在“最应该整治的权力异化现象”问题上，“官商勾结，权钱交易”（得票率88.9%）、“欺上瞒下，弄虚作假”（74.8%）、“拉帮结派，结党营私”（70.9%）、“任人唯亲，封妻荫子”（69.3%）、“惟上是从，形式主义”（65.3%）、“脱离群众，官僚主义”（62.1%）、“独断专行，盲目决策”（59.2%）、“庸碌无为，失职渎职”（54.6%），每项得票均超过了五成。这说明，上述权力异化的现象，都应成为党纪国法整治的对象。其中，公众对“官商勾结，权钱交易”这一权力异化现象尤为愤慨。
——88.9% 受访者认为“官商勾结，权钱交易”最应整治
二、 “公权力异化”，受伤害的不仅仅是老百姓
~~基层干部有话说~~
甘肃省金昌市某干部：领导自行决策的事情比比皆是
在地方政府，权力个人化比较明显。现实中并不是所有的事情都有法可依、有据可循，需要领导依靠个人判断来自行决策的事情比比皆是，例如：一个城市的定位是发展工业、农业还是旅游业？一个城市的面貌是“拆旧建新”，还是“保旧补新”？是以市政建设为主，还是以企业招商为主？……这一个个问题，都由某个领导或领导班子决定。有时领导换届、调任，这一届政府制定的发展思路，下一届政府不一定承认，甚至会有一种故意“反其道而行之”的现象，这样造成大批的项目流产、大量的资源浪费，重复性工程频现、烂尾楼问题频出。
陕西省某乡镇副镇长：许多乡镇的副职基本处于无权状态
目前，许多乡镇的副职基本处于无权状态，所谓“腔子拍烂，说话不算”就是生动写照。虽然乡镇也经常召开班子成员会议，但通常是“只会不议”，往往只宣布“一把手”决定的结果，并不对工作进行研究讨论，甚至有时候，正职还要对副职“脱裤子”，即暗示一般干部和村干部“某某说的不算事”，以此加强“一把手集权”。而一般干部、村干部对“一把手”言听计从、俯首贴耳，“忠诚可靠”。“一把手”完全可以“撇开副职”，将有“油水”的事情直接安排给信任的一般干部、村干部去干，共分“利益蛋糕”。
澳门特别行政区公务员赵先生：权力部门化阻碍改革
关于权力部门化，仅看上海自贸区一事就知中央领导要部门放权有多困难。现在改革到了一个转折的路口，和1980年代初期不同，当时我们的经济结构单一，所遇问题都具有全局性。那时地方的领导或多或少有中央的工作背景，部门利益也没那么厉害。现在各地的经济差异大，地方、部门利益也变大了。设想一下，上海建设自贸区，广东，江苏能全力支持么？而且，上海和北京的部门博弈，就算中央领导支持也步履维艰。
沈阳市某区干部：权力家族化对社会公平带来负面影响
权力家族化会导致社会阶层固化，让社会普遍觉得出生背景比个人奋斗更重要，对社会公平、社会效率都会带来破坏和负面影响。不过，从历时一年多的群众路线教育实践活动，从习总书记一系列重要讲话，从相关法律法规的出台都可以看出中央解决权力异化的决心和力度。如果能够长期坚持，形成工作中的常态要求和权利监督体系，权力异化问题会得到很好的解决。
三、“公权力异化”究竟如何治理？
“打破权力的封闭性和神秘色彩”
陈天祥（中山大学行政管理学系教授）：权力的封闭性色彩浓厚，这主要表现在两个方面，一是指国家机关的权力运作方式存在自我循环的现象，即从政策问题确认、政策议程设定、制定政策、政策执行到政策评估等环节都由国家机关自主包办，缺乏公众和专家的参与。二是指很多政务信息不向社会公开，包括政策文件、政策实施的具体标准、政策执行的结果、政策主体、违法责任承担机制、纠错机制等不公开，存在暗箱操作的空间，使来自外部的监督成本大或不可能，权力异化后也难以得到有效的纠正。
要扩大政务公开的范围。政府信息应以公开为原则，不公开为例外。总体上看，政务公开的范围是越大越好，应根据法律法规的要求，凡不涉及国家秘密、不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的事项都向社会公开。目前应尽快实现以下几个领域的公开：政府财政预算公开；重大突发性事件的信息公开；重大决策事项的公开；政府投资项目的招标过程和政府采购过程的公开；政府部门的施政承诺、践诺结果和爽诺责任承担的公开。
要健全相关法律和制度，规范政务公开行为。对政务公开的范围和内容、公开的渠道、公开的形式和时间、公开后的回应以及公开的法律责任等予以明确的规定，使其具有可操作性，从而促进“阳光政府”的建设走上健康的轨道。
要通过学校教育和社会教育，大力宣传宪法予以公民的权利和义务，提高公民的权利义务意识，培养理性的公民。“一个廉洁的政府一定是监督出来的”，当社会普遍认同这一理念并自觉地监督公权力的时候，权力异化的终结就为时不远了。
“领导干部要自觉破除特权思想”
黄苇町（《求是》杂志研究员、反腐理论研究专家）：在今天的社会生活中，“权力崇拜”仍相当普遍地存在。不仅有的领导人把享受各种特权作为保证干部对自己绝对忠诚的手段，而且从中央到各级党政机关，都存在一些把“为领导服务好”作为获得晋升主要手段的行政主管。即使领导者本人没有提出任何特殊要求，经过这些人的努力，也必然是让领导者更加特殊化，更加脱离群众。而一些领导者也利用手中的权力把特殊待遇“泛化”。
要消除“权力崇拜”和权力异化的现象，除了要从严执纪和加强制度建设外，进一步强化领导干部和公职人员的宗旨意识和公仆意识非常重要。
应树立正确的权力观。习近平同志说：“马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”群众是社会的主人，各级党政干部都是人民的公仆，这是最基本的关系定位。领导干部只能努力为人民掌好权、用好权，而绝不能把权力作为脱离群众，甚至谋取私利的筹码。
应始终保持普通劳动者的本色。要赢得人民群众的信任和支持，领导干部和公职人员就必须消除这种不适应。人们常说，当个好媳妇要“上得厅堂、下得厨房”，对于领导干部和公职人员何尝不是如此。“上得厅堂”是要会为官，给百姓办事；“下得厨房”是会做民，过老百姓的日子。只有这种亦官亦民的领导干部，才具有抵制各种灯红酒绿的诱惑的拒腐防变能力，才能保持共产党人的政治本色。
“治理现代化，让权力回归本色”
丁元竹（国家行政学院决策咨询部副主任、教授）：当前，我国的政府管理存在的问题主要包括：职能越位、缺位问题；职责交叉、权责脱节、争权诿责；机构设置不合理，机构重叠、人浮于事；权力缺乏制约监督，不作为、乱作为；以权谋私、贪污腐败。尤其是腐败问题，引起社会关注最多，议论最激烈。
中国的经济体制改革是从体制外开始的，通过体制外的改革推动体制内的改革，也就形成了后来的所谓“双轨制”，双轨制不仅表现在经济体制和市场体制上，也表现在行政体制和事业单位的体制上，也就是人们现在看到的“体制内”和“体制外”。
当前“体制内”的所谓“待遇优渥”、工资稳定、“保障完备”、退休金制度、“劳动强度低”、“掌控更多资源”，等等，可以从几个方面来理解和解释，一是有些是计划经济体制留下来的，还没有改革，必须进一步深化改革。二是在过去36年的改革过程中，曾经有一个时期实行部门自己改革，结果导致部门利益膨胀，必须不失时机深化重要领域改革，突破利益固化的藩篱。三是社会上的一些片面认识，如“劳动强度低”，其实，很多政府部门和机构工作强度和压力巨大，非一般人可以理解。
要逐步把公务员视为一种与社会其他行业相同的职业，公务员本身要严格要求自己，不搞特殊化，社会成员也要以平常心看待公务员，使公务员回归自己的本色，使社会也回归自己的本色，最终消除权力异化。
（本文摘编自《人民论坛》2014年04下，总第439期）