【第5辑】官商合作VS官商勾结：安全线在哪里？
【编者按】十八大以来，中央反腐力度空前，成效有目共睹。“周一拍苍蝇、周五打老虎”，“境外追逃”“整治裸官”“打击官赌”，“反腐零容忍”……反腐记录不断刷新，公众也渐渐习以为常。
回顾十八大以来三年多的反腐历程，新一届中央领导集体如何带领我们，跨过错综复杂的利益藩篱、拆解一桩桩眼花缭乱的腐败案件？如何叩诊最深层的腐败肌理、沉积最长效的预防腐败机制？我们党又如何通过领导最坚决、最彻底的反腐败，凝聚人心、增进共识、汇聚标定两个“一百年”目标的正能量？
紧跟中央反腐脚步，人民论坛杂志社三年来聚焦官员群体，用大数据样本分析，围绕腐败类型、发生机理、官员心态、反腐对策等，以人民论坛问卷调查中心为主要实施机构，以《人民论坛》政论双周刊、《国家治理周刊》、人民论坛网等为主要发布平台，策划组织了一系列大型反腐调查，以详实的数据分析和深刻的专家解析，迅速占据时事热点，于反腐舆论场持续发酵：
2013年：6月《基层干部误读困局》、9月《官场形式主义为何顽固》
2014年：3月《从严治吏十个疑惑》、4月《公权力异化脉络》、9月《关注官场逆淘汰》、11月《小官贪腐现象调查》
2015年：3月《官商关系逻辑困境》、4月《关于局部“塌方式腐败”的调查分析》、5月《“为官初衷”讨论》、8月《官员干事动力从哪来？》、12月《破除官场长期流弊——对干部欺上瞒下现象的调查》
……
几十万样本的反腐系列调查，过半比例专门覆盖基层党政干部群体，围绕反腐主题，从破与立两个方面，一边深入思考如何破解反腐课题，一边思索如何推动构建官场新秩序。
这些大型反腐系列调查，是十八大以来中央从严治吏、强力反腐的一个缩影，是对三年反腐轨迹的一个记录，也是读懂中国社会“新常态”、思考下一步反腐之路的一个窗口。
（我们欢迎转载、欢迎参与讨论、欢迎赐稿。邮箱：rmlt_zhiku@126.com、电话：010-65363729）
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上篇·腐败类型
第二期：一查一大帮，一动就塌方——局部“塌方式腐败”调查分析
第三期：落马“一把手”都曾是“一霸手”——“一把手”腐败的治理难题
中篇·发生机理
第五期：官商关系逻辑困境
第六期：“鸵鸟型”官员特征调查
下篇·官员心态
第七期：官员干事动力从哪来？
第八期：为官初衷大讨论
【反腐系列·第5辑】
官商合作VS官商勾结：安全线在哪里？
——如何走出官商关系逻辑困境？
图片来源：网络
“安之者必将有道也”，官商交往需有道。为官之道，乃造福于民；从商之道，乃造富于民。淡如水、公私分明的君子之交，是官商正道。健康的政商之道不能越界、不能越位、不能混淆。
官商勾肩搭背，继而合谋勾结，是邪道。细数十八大以来落马的腐败高官，背后几乎都有“红顶商人”的影子，“你来我往，不分你我”的官商勾结现象并不少见。
“勾肩搭背的朋友”
周永康：跨界勾结窝案丛生
以周永康为核心，既有周滨、周玲英等特定关系人直接仗势敛财、化公为私，又有蒋洁敏、李东生、李春城等心腹首领把持山头，以中石油、地方平台公司等掌握稀缺资源的国企红顶商人为二传手和坐市商，以何燕、邓鸿为代表的灰顶商人为权力租金的直接买手，以刘汉为代表的黑顶商人为“马仔”“力工”。从省部级中管干部到最底层的黑社会打手，从高层权力运作到基层社会盘剥，官、商、黑社会织成了一张巨大的网，在缺乏监督和竞争的权力体制下，“小国之君”和盘根错节的窝案滋生。
令计划：家族式玩法更先进
与其他高官同上市公司之间的利益关系相比，令计划家族的“玩法”要更加“先进”一些。令计划的弟弟令完成，于2008年发起成立了PE机构汇金立方。2008年至2010年，汇金立方先后投资了乐视网、东方日升、神州泰岳、东富龙、海南瑞泽、光一科技、腾信股份等公司。无一例外，这些公司均在后来顺利上市，其中6家在创业板。被投资企业上市后，汇金立方均在解禁期满后套现离场。有统计显示，汇金立方的原始股套现金额，累计达到12亿元。浙江广厦实际控制人楼忠福，于去年底被带走调查。楼忠福曾经赞助过令计划妻子谷丽萍的基金会。
薄熙来：与大连实德的特殊交易
薄熙来在亲笔供词及自书材料中曾提到，大连实德集团有限公司原董事长徐明为他家、他的妻子薄谷开来，尤其为儿子薄瓜瓜在国外留学提供大量资助，实质上是一种特殊形式的交易，即薄熙来帮徐明发展，徐则帮薄带孩子。薄熙来知道并认可其妻薄谷开来、其子薄瓜瓜收受徐明给予的财物折合人民币1933万余元。
合规的官商合作，曾推动奠定了中国近代民族工业的基石
在中国历代统治者抑商又不废商的政策刺激下，商人为获取和保护财富，提升社会地位，更倾向于采取结交官员的行为。而在长期“低薪养官”的政策刺激下，官员 为了养家兴族，光耀门庭，需要采取其它方法积聚财富，商人也就反过来成为他们的依靠。因此，在国家所需要的粮食、衣物、日用品、军用品、建筑设施等生产、 流通或建造过程中，总是不乏商人、官员上下其手，相互谋利之“勾结”现象的存在。
到了晚清，受西方商业文明的冲击，官员与商人在更广泛的范围内合作。洋务运动在“自强”、“求富”的口号下，发展了一些军事和民用工业。这一方面是为了巩固王朝政治体系的需要，另一方面则是希望借助政府力量，发展出在性质上跟过去不一样的经济生活。于是，在政府的鼓励和培育下，一批从事新式商业活动的商人如胡雪岩、盛宣怀等应运而生。由于他们所从事的工商业很多是政府直接督办的，所以他们在某种程度上比过去的商人更加依赖政府，需要跟管事的头头建立更加密切的关系，也就是要把“大腿”抱得更紧。左宗堂之于胡雪岩，李鸿章之于盛宣怀，就是你荣我荣，你辱我辱的关系。
他们之间，既有合规的官商合作成份，又有不合规的官商勾结成份。以他们为代表的商人通过与政府的合作，在比较短的时间内，为中国创办了近代军事工业以及交通、银行、邮政、矿产、钢铁、纺织等基础和主干产业。没有官商合作，就无法在西方列强面前建立起一定规模的民族工业。而中国近代民族工业没有达到更高的水平，一个重要原因就是正式的官商合作力度还不够。然而，这不能掩盖假公济私的官商勾结成份。胡雪岩早年用五百两银子帮助王有龄捐了一个有实权的官位，后者便运用权力让胡雪岩在海运局做事，协助筹办解运漕粮。胡雪岩竟然可以在海运局借支二十万银两，开办阜康银号。看来，古今官商勾结的手法，一脉相承。
官商勾结现象的舆情分析
64.6%受访者认为官商勾结现象严重
“勾肩搭背”的官商勾结现象到底有多严重，以至于成为当今中国政治生态中的一大顽疾？人民论坛曾对此展开独家调查，在“您认为官商勾结现象的严重程度如何”这一问题中，26.1%受访者认为“非常严重”，38.5%受访者认为“比较严重”，另有21.6%、12.7%、1.1%受访者分别选择“不太严重”、“不严重”、“说不好”。也就是说，64.6%的受访者认为官商勾结现象严重。受访公众普遍对当下以权谋私、贪污受贿、假公济私等官商勾结现象尤为反感。
房地产、工程建设成官商勾结“重灾区”
75.6%受访者认为官商勾结多发的领域为“土地拍卖、房地产开发”，71.3%受访者认为是“基础设施工程招投标”；其余领域，“政府采购”、“垄断行业经营”、“矿产资源开采”、“国企改革”得票率分别为66.3%、59.8%、55.1%、51.2%。
每项得票率均超过了半数，说明了官商勾结在多个领域均程度不同地存在，特别是资金量大、利润丰厚的房地产、工程建设领域更是“重灾区”。有位受访开发商感慨道，一个工程项目从立项到开工建设，需要经过发改委、国土局、规划局、环保局等十几个部门几十项审批，要盖几十个公章。有的审批人员在项目审批过程中故意拖延、刁难，索取当事人贿赂。要想顺顺当当把手续办下来，哪个部门打点不到都不行。
官与商，谁才是交往的主动一方？
官员和商人两个群体看法略有差异
那么到底是不是如这位受访开发商所说，项目的立项到开工需要各部门打点呢？人民论坛此次调查还有针对性地分别收集了官员和商人两个群体的看法。
受访的236名干部对于官商关系有着不同的看法，有两种看法较为突出：一，官商交往，难免滋生腐败。不少干部表示，现在政府仍旧掌握着很多制约商人发展的权力。比如，商人要想在一个地方立足，不仅需要当地政府的政策支持，还需要税务、财政等部门的支持，甚至还需要水电、交通等公共事业部门的支持。为此，商人需要跟各部门的官员搞好关系，而搞好关系过程中，商人难免会用金钱铺路，不少官员就会自觉不自觉地被“拉下水”，腐败也就产生了。
二，有的地区不是官商勾结，而是干部“巴结商人”。山东东部地区一位干部向记者“吐苦水”，他说，“现在招商引资是我们的头等大事，不少地区不仅书记、市长以及政府职能部门领导有年度招商引资任务，而且一般的工作人员都有招商引资任务，能够引资成功的人，还会获得相应的经济奖励和职位提升。在这种情况下，几乎所有的干部都在发动各种关系，吸引商人前来投资。为了引资成功，我们出台了不少优惠措施，吸引商人投资；商人投资之后，我们又是努力‘服务好’。哪有什么官商勾结，我们就是商人的‘服务员’呀！”
受访的196位商人的看法较为一致，他们对于官商勾结现象主要有如下两种情绪：一是痛恨。有商人谈到，“一些跑断了腿也办不成的事，官员一个电话就能解决问题；规规矩矩经商也许一辈子都挣不了多少钱，官员一个批条就能给自己带来几百万元的财富。这对于那些规规矩矩、没有门路的商人，显然是不公平的”。二是无奈。面对着官员可能给自己带来的巨大利益，不少商人也加入了送礼、打点关系、找门路的行列之中。
（以上数据引自人民论坛问卷调查中心2015年2月2日—2月28日有关“官商勾结”现象的调查）
官商何以“两情相悦”？
官场生态有四个主要的“物种”：政府、官员、商人和公众。其中，政府是一个最强悍的庞然大物，掌握公共权力的官员是政府的手足，能量巨大。商人和公众则是此生态中的弱者，他们离不开掌握权力的官员，因此尽可能地“套近乎”。 但是，与自然界一样，弱者依附强者也是有条件的：必须给强者带来利益。而商人作为资本的拥有者，可以用资本迎合拥有公共权力的官员，二者一拍即合。
从生态学的角度来看，一种正常的自然生态平衡被打破，往往是因为一些外在因素发生了激烈的变化。不应该有亲密行为的官员与商人，却放肆地沆瀣一气，一定有其深刻的原因。
一是公共权力的触角无孔不入。在自然界中，某一物种过于强大，则其他物种就不得不“委身于它”，这个规律在官场生态中同样适用。权力是个神秘的东西，一切拥有权力的人都会有滥用它的冲动，而权力越大，滥用的机会越多，滥用的欲望也就越大。当前，我国正处于经济转型的特殊阶段，政府的经济职能异常凸 显，政府涉足大量的经济发展事务，代表政府行使公共权力的官员也随之获得了干预经济活动的巨大权力。在此背景下，官员与商人“一见钟情”，“互诉爱慕”， 并很快开始密切的交往，以致“偷食禁果”。
二是市场的游戏规则没有真正建立或执行。市场最需要自由、公平、公正的竞争环境，这其实也是有作为的商人所青睐的。理性地来看，有抱负的商人实际上并不愿意用行贿的手段来获取商业机会，他们更愿意在公平竞争环境中，凭借自身的本领赚钱。但是，摆在他们面前的不是他们所期待的良好环境，而是“贴近权力才能胜出”的潜规则。信息不透明，规则不公平，这样，他们也被迫遵守“适者生存”的自然法则，去迎合这种不得不接受的潜规则。因此，从这个意义上来讲，商人其实也是受害者。山西省官员与煤矿老板之间的权钱交易现象，在很大程度上是煤炭资源市场化配置不充分、项目审批和投资体制滞后、煤炭销售体制不完善导致的。公平竞争的市场规则或形同虚设，或根本没有，于是，向官员献媚的旁门左道也就成了商人实现利益的“武功秘籍”。
三是主要领导的反面典型产生了强大的示范效应。比如，山西官场官商勾结盛行，主要领导难辞其咎。他们树立的反面典型，是整个山西官商勾结的兴奋剂和保护伞。据了解，山西官场流传着对金道铭的一致评价：胆子太大了，多大的案子他都敢管。而这些案子的背后，金道铭则都是“拿钱替人消灾”。省级高官大搞权钱交易，下面的党员干部纷纷效仿，贪腐罪恶感全无，也就不足为怪了。
官商勾结治理的域外经验
官商勾结，并非现在才有，更非中国独有。事实上，官商勾结一直存在“全球化”的特点，权钱之间的紧密利益链关系一直无法彻底切断或杜绝。当中国高举反腐大旗依法打击包括官商勾结在内的腐败现象时，其他国家的相关经验或教训，也或多或少值得参考。
“公共权力的触角无孔不入”
“健全的预防机制与防控措施”应对
法国治理官商勾结问题重在预防，法国通过立法确立了几项行之有效的预防腐败的制度。一是《政治生活资金透明法》，据此建立了公职人员财产申报制度。二是《预防腐败和经济生活与公共程序透明法》（即《反贪法》），主要是对容易滋生官商勾结问题的一些行业和部门（如房地产业、公共服务业、公共市场、国际贸易、城市建设等）活动的透明度进行了规定，并建立了以预防腐败为使命的专门机构“预防贪污腐败中心”。三是关于政党活动经费的立法，包括对法人向政党和议员候选人的捐赠作出了严格限制；禁止法人向候选人捐赠，包括以低于市场价提供优惠的间接赠与等。
在反腐机制较为成熟的美国，预防腐败和官商勾结一直是其中的重要环节。美国实行联邦体制，设立联邦、州及地方三级政府，每级政府都建立了廉政机构和廉政法规体系。美国各级权力机构在多个维度被切割、被监督，又通过经常性的选举不断洗牌，即便是“合法投资”某个政客也可能会冒其落选的风险。在美国发生的腐败案，案值一般都不是很高，很少有过千万美元的，但他们认为，这些案件社会影响恶劣，并会导致公众对政府及政界人物的不信任，因此，美国政府部门对此会非常重视，并进行认真追查。
此外，不少国家都建立起了明确的有关公务人员的财产申报、登记和公布制度，这一制度被称为“阳光法”，是西方国家预防腐败的通行做法。一些西方国家还制定了私营机构廉洁的标准和程序，促使其养成良好的商业习惯；并制定了私营部门的会计和审计标准，对不遵守规定的行为进行处罚，从而有效防止了官商勾结。
潜规则“贴近权力才能胜出”？
有效的监督体系来制衡
对权力的监督与制衡有四种方式，即：以权力制约权力，以法律制约权力，以道德制约权力，以社会制约权力。在国外，特别是西方国家，一套完整的权力监督与制约体系，往往是多种制约方式的综合运用。
美国是比较典型的三权分立的国家。在美国，联邦政府的行政机关、司法机关和立法机关都各自有对治理官商勾结的不同权力和职责，这些权力有些互相交叉，有些互相补充，从而形成为比较严密和完整的体系。
德国政府部门普遍设有反贪联络人，明确禁止公务员收受好处。并且，德国建立了一套网上查询系统，公民可以随时调阅联邦机构任意一笔采购的详情。德国也是欧盟国家中少数几个公开涉腐刑事调查资料的国家之一。
澳大利亚设有专门机构监督腐败问题和官商勾结。澳大利亚在联邦和州两级设立监察专员公署或行政监察委员会，监察专员直接对议会负责，不受政府机关的干预，其主要职责是对有关政府部门及公务员的投诉进行调查。
许多国家也非常重视道德约束或道德教育在治理官商勾结和腐败行为中的作用。芬兰全国各地法院每年受理的行贿受贿案件不足10起，而且几乎没有大案，这就与芬兰良好的道德文化传统有密切的关系。许多国家都非常重视道德制约权力，这些国家的做法主要有三种：一是不断丰富和调整道德行为规范；二是开展形式多样的道德教育活动；三是注重领导人的道德示范作用。
同时，一些国家鼓励公民对官商勾结行为进行举报，并建立起了完善的保护举报人的制度。新加坡规定了对举报人在诉讼中的保护制度，避免泄露举报人的信息；并规定了在侦查阶段及诉讼之后保护举报人的制度。
新闻媒体的监督作用在治理官商勾结中也可发挥重要作用。在美国，许多官商勾结的案件往往是新闻媒体先披露，引起相关部门重视后开始进行查处。在英国，新闻媒体具有监督和批评政府的传统，官商勾结事件一旦披露，就会形成强大的舆论压力，从而使贪腐者受到惩罚。德国舆论监督力量也很强大，德国有近130家电台与电视台、27家通讯社、380多种报纸，德国官商勾结行为一旦发生，也很容易被披露出来。
严密的法律制度与惩处机制
遏制“反面典型的示范效应”
建立健全反腐败的法律制度，做到有贪必惩，有腐必纠，是治理官商勾结的根本途径和重要保障，也是建设法治国家的必然要求。国外许多国家在这一方面有很多经验值得我们借鉴和学习。
新加坡建立起了非常严密而周全的廉政法律体系。新加坡的主要反腐败立法有：《新加坡刑法》、《防止腐败法》、《没收贪污所得利益法》、《公务员守则和纪律条例》和《公务员惩戒规则》等法律法规。
为了有效查处和治理贿赂等腐败行为，新加坡于1952年成立了贪污调查局。贪污调查局在执行公务时不必借助警察或其他国家强力部门的力量，就可以独立行使以下特殊权力：一是调查权。贪污调查局可以在无检察官允许的情况下，行使《刑事诉讼法》赋予警方调查的任何权力，调查人员则被视为警察身份。二是秘密调查权。贪污调查局有权对犯罪嫌疑人进行跟踪或秘密调查。三是特别搜查权。在执行重大调查任务时，贪污调查局可以搜查任何地方、任何账目以及任何银行的任何保险箱，并有权力要求任何人揭发或交出所需要的全部材料、文件或物品。四是逮捕权。贪污调查局可以不用逮捕证就逮捕涉嫌贪污罪行的任何人，包括对其行为存在合理怀疑的人。
法国在这一方面也有严密的法律制度。法国《刑法典》对盗用公款、滥用职权、内部交易、收受贿赂、非法占有财务、渎职等都有相关规定。民法中的《劳动法典》主要对关于代理或委托、反对不平等竞争等条款中作出了有关惩治贪污贿赂的规定。《公务员总法》对公务员利用职务之便贪污腐败行为作出了十分详细的规定，如公务员诈取罪、盗用公款罪、从事与职务不相容之商事罪、一般受贿罪、滥用职权受贿罪等。
（本文摘编自《人民论坛》2015年03上，总第472期）