管好政府账本,人大预算监督该如何发力
张浩/漫画
最近,重庆市巴南区人大在媒体圈“很火”,其创造性开展预决算监督工作,让法律赋予的监督权真正“落地”的做法,被十几家主流媒体报道。作为基层人大,巴南区人大的哪些做法值得关注?人大对政府预算的监督还有哪些地方需要完善,才能从程序性监督走向“程序性+实质性”监督呢?
巴南人大的样本价值
政府预算中的每一分钱都来自社会公众,其去向关系到每个人的切身利益。今年政府的钱投到哪里了?安排得合不合理?绩效如何?这是公众对财政预算最关注的问题。
为加强政府预算监督,巴南区人大早在2009年就将审查和批准部门预算纳入区人代会议程,2011年的人代会又将全区264个区级预算单位的部门预算全部提交代表审查,并且以审查和批准部门预算执行情况、部门决算和联网监督为突破口,对预算实行事前、事中、事后“三段式”全过程监督,着力推进预决算公开和细化。
部门预算的公开细化,为人大代表审查财政资金是否花得合理,是否投到了重点民生项目提供了条件。2013年,区人大代表蒋惠在审查财政细化预算报告时,发现区财政对鱼洞街道环境整治的资金投入很少,当即提出“应该加大投入,对鱼洞城区市容环境进行综合整治”。于是,通过法定程序,预算得到调整。以往市容乱、卫生差的鱼洞老旧居民区,现在居住环境大变样:道路平整、绿树成荫、公共设施齐全。
著名财政预算专家、中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,巴南经验最大的亮点,就是人大通过预算程序,增强了对公众的回应。“人大代表深入社区深入民众,了解民众对政府公共服务的需求和愿望,然后把这些信息带入预算决算过程中,使得预算程序有了更多的回应性。而回应性,对于建设服务型政府很关键。”
在湖南省人大常委会《人民之友》杂志社主编田必耀看来,巴南区人大将街道预算纳入常委会审查批准范围,具有“填空作用”。“按预算法规定,一级政府一级预算,街道只是区政府派出工作机构,不能算一级政府,其预算监督管理在很多地方都是空白,常常游离于人大审查监督之外,而巴南区人大将街道作为部门纳入预算监督范围之内,无疑起到了填空作用。”田必耀认为,这也是巴南人大最大的工作创新。
不过,他也指出了巴南做法可以进一步完善。“因为预算是由人民代表大会来审查批准的,人大常委会的权限是审批决算和调整预算。街道预算作为部门预算的一种特殊形式,应该由巴南区人代会来审批,而不是其常委会审批。”田必耀认为,不管怎么说,巴南区人大对街道财政预算审查监督的履职方向和创新实践值得肯定,可以复制,具有示范意义。
花钱问效,更应该是监督重点
人大对预算的监督,具体来说应该监督哪些内容?
在王雍君看来,预算监督不仅仅是监督预算是否合规,更重要的是监督公共服务的绩效,看政府的钱有没有为基层民众带来更多公共服务的实质改变和改善,有没有降低公共服务的成本。
近年来,“花钱问效”成为人大监督的一项重点内容。两年前,全国人大代表、重庆医科大学附属儿童医院副院长李秋在当年的全国人代会上提交了一份建议——《关于在财政收入增长放缓过程中积极稳妥开展财政支出绩效管理的建议》,财政部对此建议非常重视,预算司工作人员专程赴渝,向李秋表示,加强预算绩效管理工作改革已成为财政部共识,被列为重点工作来抓,他们会充分采纳她的建议。
当年8月底,全国人大常委会通过了关于修改预算法的决定,财政部随后开始力推预算绩效改革,将“花钱问效”落到实处。
近日在接受本报记者采访时,李秋再次强调,人大对预算的监督,不仅要将关注点放在资金安排本身上,还应该推动绩效监督。她说,今年国务院政府工作报告也特别强调了这一问题,目前许多地方政府已经开始实施预算与绩效管理,这是一个进步。
作为一名基层人大工作者,重庆市渝中区人大常委会预工委主任陈欣也非常看重预算绩效管理。在接受本报记者采访时,他特别提出,希望全国人大常委会对于每年的决算进行全面审查,尤其是重大项目的预算绩效,政府要向人大报告。
看好“钱袋子”,抓大也要抓小
在采访巴南区人大期间,媒体了解到这么一个故事:有代表在审查部门预算时,发现巴南区人大常委会在年度预算安排中有一笔5万元的“老干部活动经费”,认为这样的安排极不合理,并直言:“难道只有人大常委会机关才有老干部,而其他机关就没有老干部吗?”巴南区人大常委会相关负责人立即开会,研究后取消了这笔预算安排。
代表对预算锱铢必较的情况,在以开展参与式预算闻名全国的浙江省温岭市泽国镇也经常发生,比如今年在审查该镇预算时,镇人大代表们就曾为“慰问80岁以上困难老党员的14万元支出要不要砍掉”争得面红耳赤。
“这样的较真当然值得肯定。”陈欣认为,这体现了人大预算监督的进步,因为预算法、监督法赋予了人大监督权,人大代表斤斤计较就是尽职。
田必耀提出,预算监督既要抓大,也要抓小。大的方面监督做好了,可以规范小的方面。小的方面做精了,大的方面会更加完整、合法。“大的方面的预算,代表审查时应该看是否达标。比如教育、卫生、农业的投入占GDP的比例是有法律规定或政策要求的,代表应该多关注。小的方面的预算,就是看细节安排是否合理。比如一台车、一场会议、一个项目的支出,都属于部门预算细化内容。预算审查监督,要通过这些案例和细节的完善来推动。”
做实预算监督,几个“软肋”要突破
预算关系民生,关系公平正义。专家普遍认为,如果把预算“看住”了,就“看住”了政府。从这个意义来说,预算监督是人大监督工作中的重中之重。
在陈欣看来,目前人大预算监督有两处“软肋”。一是审查时间短,代表要在半天或一天时间内看完所有材料,并提出针对性很强的意见建议,几乎不可能。二是从代表来看,预算数据虽然细了,但预算知识专业性很强,让不具有专业背景的代表“外行审内行”,更多的只能是走程序。
田必耀也表达了类似观点,认为人大预算审查监督“硬”不起来的原因,一是主体力量不足问题,二是预算编制技术问题。
“按预算法规定,审查批准预算的主体应该是人大代表。由于人大代表履职时间、精力有限,不少代表对预算内容、审查重点和预算安排的法律政策规定不是很了解。人大会议时间和会议程序安排也没有跟上,审查预算和计划草案流于形式。”他认为,从主体力量来看,代表履职能力、审查程序方面都有待加强和改进。
根据预算法规定,人大有关专门委员会应对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查,提出初步审查意见。田必耀认为,专门委员会对预算草案进行初步审查有专业优势、对所联系部门情况有了解优势、对法律政策规定有熟悉优势,目前各级人大都在利用专门委员会和常委会预算工委的专业优势做预算监督工作,但他们的力量还有待加强,特别是人大各专门委员会在初审预算草案时应联动起来,代表人民的利益和意志,敢于和善于提出实质性意见。这样可以弥补人民代表大会上,人大代表审查财政预算能力不专、力量不足、时间不够的问题。
人大对政府预算的监督偏“软”,在王雍君看来,除了有代表专业知识和审查时间方面的不足外,还有一个重要的原因,就是在一些地方,人大预算监督工作在某种程度上很难得到党委政府的全力支持。“一些地方党委政府不是非常支持理解配合人大监督工作,如果他们对人大工作存在某种程度的理解误差,那么人大工作就会非常被动,人大常委会和人大代表要发挥实质作用就比较难。”
他提出,要从根本上做实人大监督权,就要在提升人大的专业化、增强人大代表的代表性等方面努力。“人大内部如果没有专业人才和专业机构,笼统地谈审查,其实只是看个皮毛而已。人大代表还要有强烈的纳税人立场,他们是纳税人独立公正选举产生的代表,必须明确彻底地代表纳税人。此外,要对代表进行系统培训,尽可能创造条件,让他们具备专门的预算监督知识。”