黑龙江省延寿县：“三步棋”让“一把手”走出权力迷局
黑龙江省延寿县：“三步棋”让“一把手”走出权力迷局
核心提示：党政“一把手”在领导班子中处于核心位置，掌握着决策权、人事权、财政权等诸多实权。如何监督“一把手”？如何靠制度来规范和制约“一把手”的权力？这是当前反腐倡廉建设的重点和难点之一。哈尔滨市延寿县以“退”、“进”、“保”三步棋，探索出了一条权力制约监督的新路子。
延寿县加强权力监督与制约，以“退”、“进”、“保”——“三步棋”让“一把手”走出权力迷局
张伟哲 侯秀红
张伟哲 侯秀红
2011年下半年，黑龙江省延寿县寿山乡一处面积300多亩的水库招标。
原承包人提着礼物找到乡党委书记郭立军，想以5万元的价格继续承包，没想到被郭立军一口回绝，理由是“这个事情我自己做不了主”。
“不一直是书记说了算吗？”原承包人很纳闷。
几天后，乡党委召开领导班子会议，集体商讨出竞标程序和大概的承包底价，然后举行公开竞标大会。另一名承包人以20万元的价格竞得了水库的10年承包权。
这样的事情在延寿县已经不是个案，是什么让“一把手”不再决策“一言堂”？
我们在2010年6月出台的《延寿县关于对党政“一把手”加强监督的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中找到了答案。
第一步：退
打破权力垄断，“一把手”“五不直接分管”
“一把手的权力实在太大了，很多时候都不需要我发话、表态，只要一个眼神就可以达到目的。如果有人早些提醒我或者约束我，我不会走到今天这一步！”
2009年9月，一位因违纪被查处的领导干部在案发后痛哭流涕地这样说。
这一幕被时任延寿县委书记的鲁志民看在眼里。
“要尽快研究出监督‘一把手’的办法，通过化解权力保护‘一把手’。”在2010年初召开的延寿县委常委会议上，鲁志民交给县纪委一个任务。
“第一感觉是难度大，要打破多年来的‘一把手’权力格局，谈何容易？！”负责主持起草《暂行办法》的原延寿县委常委、县纪委书记张英波向笔者回忆起刚接到任务时的情况。他说，为了争取支持，县纪委曾多次到哈尔滨市纪委汇报，市纪委领导当即责成市纪委法规室等部门认真研究、积极配合延寿县出台办法。“有了市里的重视和支持，工作才好放开手脚！”张英波感叹。
2010年3月，延寿县纪委牵头，从相关部门抽调专人组成起草组，围绕“一把手”权力运行中最容易出问题、群众最敏感，也是“一把手”最看重的人事、财务、工程建设等“五个方面”，深入基层调查研究。
初稿形成后，县纪委又征求了县级领导、人大代表、政协委员，特别是基层单位“一把手”、单位副职以及社会群众的意见。“听听社会各界，特别是‘一把手’对此的反应和想法，把大家的意见、建议吸纳进来。”县纪委的决心不可小觑。
历时4个多月，数易其稿，包括总则、监督内容、监督方式、监督处理方式、监督保障和附则共六章60条的《延寿县关于对党政“一把手”加强监督的暂行办法》终于形成。
《暂行办法》明确规定，在领导班子分工中，党政“一把手”不得直接分管人事、财务、工程及项目建设、物品采购和资产处置等工作。在讨论这五个方面的问题时，实行党政“一把手”末位发言制，即由分管领导拿出意见，班子成员依次发表意见，党政“一把手”最后发表结论性意见。并且，领导班子集体做出的决策，班子成员按照分工抓落实，党政“一把手”负责加强指导和督促检查。对决策进行重大调整或变更，需经领导班子集体决定。
“以前每天花一两个小时签字是常事，现在不直接审批人、财、物和工程项目，轻松多了，可以静下心来想想整体的规划。”谈及实行“一把手”“五不直接分管”，县交通运输局局长郑小鹏深有感触。
“对《暂行办法》的认识，经历了一个从不太适应到很认可的过程。”寿山乡党委书记郭立军坦言，“办法刚推行时，要把权力都交给副手，心里有些失落，而且对副手能不能做好，心里也没底。但推行一年多后，不光调动起副职的积极性，还给我减轻了不少压力。大事要事，特别是容易出问题的事，都要通过班子集体讨论决定，这样，决策透明了，我这个‘一把手’失误犯错的可能性降了不少，就有更多时间和精力来抓经济发展和民生改善了！”
第二步：进
重建权力格局，“变一个人吃不好睡不好为大家吃不好睡不好”
2011年，延寿县地方生产总值实现37.9亿元，同比增长15.2%；全县固定资产投资完成24.7亿元，同比增长40.3%；全口径财政一般预算收入完成4.4亿元，同比增长33%；地方财政一般预算收入完成2.35亿元，同比增长26.3%。
“具体事务交给副职管，‘一把手’负责抓大事、谋发展，不仅调动起各方的积极性，而且有力地促进了县域经济发展。”延寿县委书记封殿辉向笔者剖析，“《暂行办法》分解‘一把手’权力的背后，是对权力重新进行布局。事实证明，这已经开始奏效！”
“过去‘一把手’一支笔一句话，副手全体服从；现在权力下放，不同副职分管人、财、物，每个人肩上的担子重了，责任也大了，积极性被充分调动起来。”县审计局副局长赵春阳现身说法。
在延寿县，随着《暂行办法》的出台，党政“一把手”由“台前”走到了“幕后”，不再直接审批，而主要是加强对副职履行职责、行使权力的监督和管理。
赵春阳举了一个例子。
以前，延寿县在建项目的资金由财政局“一把手”拍板决定。现在，在建项目的竣工决算都要严格以审计局出具的审计报告为准。而在审计局内部，2011年初又实行了审计组长项目负责制，反过来由审计组长监督分管副局长、分管副局长监督局长，层层把关、互相监督。“既堵住了人情关，又减轻了局长的压力，真是变一个人吃不好睡不好为大家吃不好睡不好了！”
不仅如此，县纪委还通过查阅文件资料、召开座谈会、个别谈话、问卷调查、全面督查等多种方式，重点检查党政“一把手”带头执行制度情况，指导各单位完善相关配套制度。
2010年8月，在对延寿县某局的检查中，县纪委发现，该局权力仍集中在“一把手”身上。县纪委第一时间将情况汇报给了县委。
“为什么还没有作出相应调整？”由县委抽调县纪委、县委组织部、县委宣传部工作人员组成的专题调研组立即深入该局，当面提出严厉质询。紧接着，调研组连续召开3次座谈会，分别同领导班子、股级干部、一般工作人员共计60余人一一进行谈话，全面了解该局存在的问题，帮助分析原因，并限期3天整改完毕。
3天后，与《暂行办法》相关的16项规章制度，包括工作流程和工作表、簿、册、单在该局建立了起来。
第三步：保
规范权力运行，“先把自己规范了，让大家看着我，我再看着大家”
当本文开头提及的那位原承包人想要以5万元的价格继续承包水库时，寿山乡党政机关的权责已经发生了巨大变化。招标这事儿，已不再是“书记一人说了算”。
“先在县电视台公示7天，确定定标日和竞标单位后，在乡政府会议室公开招标。招标会由乡纪委书记主持，我这个‘一把手’现在负责听、看，监督整个过程。”寿山乡党委书记郭立军对权力运行的新规范了然于心。
经过这一程序，寿山乡水库的10年承包权最终竞拍到了20万元。
而对郭立军来说，《暂行办法》运行一年后，他也终于“过了一个好年”：“以前总有乡镇干部借着过节找来，要求换岗位，现在《暂行办法》明确规定‘人事调整必须经过公开竞聘上岗’，这一来就给我省了不少麻烦事儿。”2012年1月31日，寿山乡召开乡镇党委班子会议，制定出台了乡干部竞聘工作方案，由乡干部竞聘、群众打分、班子集体决策确定岗位录用人员。
为确保办法落实，延寿县纪委始终紧抓宣传教育、确权、限权、权力公开、拓展延伸、监督问责等“六个环节”，规范权力运行。
“现在县里‘一把手’和科级以上干部人手一册《暂行办法》，有违反办法的行为，都可以到纪委反映。”县纪委副书记胡长龙透露。
打开延寿党务公开网的“权力公开运行”栏目，县公安局、国土资源局等41家单位的权力运行情况被清楚明白地“晾”了出来。笔者随机点击了“财政局专项资金审核管理制度”一栏，“经建股→收到上级财政部门专项指标文件→财政局办公室负责登记→……→财政局支付中心负责审核、结算、支付资金→监督电话：53034029”，整个流程一目了然。
“办法推行后，我们集中更换了各单位领导的签字印鉴。财务支出票据必须标明用途，由经手人（或证明人）、财务负责人、分管领导、‘一把手’签字后，财政支付中心才能付款入账，否则不予支付。”县财政局副局长赫崇田向笔者介绍，截至目前，县财政局共拒付142笔业务，涉及资金168万元。
“规范‘一把手’，就是先把自己规范了，让大家看着我，不让我出问题，回过头我再看着大家，看住了党员领导干部，也就是看住了党风廉政建设。”县法院原院长史正泰曾这样感叹。
目前，延寿县已健全完善涵盖规范权力运行各个方面的县级配套制度86项，部门配套制度1000余项。县里对各级党政“一把手”的信访举报件大幅减少，2011年针对党政“一把手”的举报历史性地降为零！“监督制约权力，实际上起到了保护‘一把手’的作用，保证了权力不滥用，保住了廉洁公正。”张英波说。
2010年12月、2011年7月，哈尔滨市纪委前后召开两次会议，总结延寿县“一把手”监督经验。哈尔滨市委副书记、市纪委书记姜国文作出部署，进一步在哈尔滨全市各区（县、市）、市直单位中推广“延寿经验”。
链接@专家视角：
原承包人提着礼物找到乡党委书记郭立军，想以5万元的价格继续承包，没想到被郭立军一口回绝，理由是“这个事情我自己做不了主”。
“不一直是书记说了算吗？”原承包人很纳闷。
几天后，乡党委召开领导班子会议，集体商讨出竞标程序和大概的承包底价，然后举行公开竞标大会。另一名承包人以20万元的价格竞得了水库的10年承包权。
这样的事情在延寿县已经不是个案，是什么让“一把手”不再决策“一言堂”？
我们在2010年6月出台的《延寿县关于对党政“一把手”加强监督的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中找到了答案。
第一步：退
打破权力垄断，“一把手”“五不直接分管”
“一把手的权力实在太大了，很多时候都不需要我发话、表态，只要一个眼神就可以达到目的。如果有人早些提醒我或者约束我，我不会走到今天这一步！”
2009年9月，一位因违纪被查处的领导干部在案发后痛哭流涕地这样说。
这一幕被时任延寿县委书记的鲁志民看在眼里。
“要尽快研究出监督‘一把手’的办法，通过化解权力保护‘一把手’。”在2010年初召开的延寿县委常委会议上，鲁志民交给县纪委一个任务。
“第一感觉是难度大，要打破多年来的‘一把手’权力格局，谈何容易？！”负责主持起草《暂行办法》的原延寿县委常委、县纪委书记张英波向笔者回忆起刚接到任务时的情况。他说，为了争取支持，县纪委曾多次到哈尔滨市纪委汇报，市纪委领导当即责成市纪委法规室等部门认真研究、积极配合延寿县出台办法。“有了市里的重视和支持，工作才好放开手脚！”张英波感叹。
2010年3月，延寿县纪委牵头，从相关部门抽调专人组成起草组，围绕“一把手”权力运行中最容易出问题、群众最敏感，也是“一把手”最看重的人事、财务、工程建设等“五个方面”，深入基层调查研究。
初稿形成后，县纪委又征求了县级领导、人大代表、政协委员，特别是基层单位“一把手”、单位副职以及社会群众的意见。“听听社会各界，特别是‘一把手’对此的反应和想法，把大家的意见、建议吸纳进来。”县纪委的决心不可小觑。
历时4个多月，数易其稿，包括总则、监督内容、监督方式、监督处理方式、监督保障和附则共六章60条的《延寿县关于对党政“一把手”加强监督的暂行办法》终于形成。
《暂行办法》明确规定，在领导班子分工中，党政“一把手”不得直接分管人事、财务、工程及项目建设、物品采购和资产处置等工作。在讨论这五个方面的问题时，实行党政“一把手”末位发言制，即由分管领导拿出意见，班子成员依次发表意见，党政“一把手”最后发表结论性意见。并且，领导班子集体做出的决策，班子成员按照分工抓落实，党政“一把手”负责加强指导和督促检查。对决策进行重大调整或变更，需经领导班子集体决定。
“以前每天花一两个小时签字是常事，现在不直接审批人、财、物和工程项目，轻松多了，可以静下心来想想整体的规划。”谈及实行“一把手”“五不直接分管”，县交通运输局局长郑小鹏深有感触。
“对《暂行办法》的认识，经历了一个从不太适应到很认可的过程。”寿山乡党委书记郭立军坦言，“办法刚推行时，要把权力都交给副手，心里有些失落，而且对副手能不能做好，心里也没底。但推行一年多后，不光调动起副职的积极性，还给我减轻了不少压力。大事要事，特别是容易出问题的事，都要通过班子集体讨论决定，这样，决策透明了，我这个‘一把手’失误犯错的可能性降了不少，就有更多时间和精力来抓经济发展和民生改善了！”
第二步：进
重建权力格局，“变一个人吃不好睡不好为大家吃不好睡不好”
2011年，延寿县地方生产总值实现37.9亿元，同比增长15.2%；全县固定资产投资完成24.7亿元，同比增长40.3%；全口径财政一般预算收入完成4.4亿元，同比增长33%；地方财政一般预算收入完成2.35亿元，同比增长26.3%。
“具体事务交给副职管，‘一把手’负责抓大事、谋发展，不仅调动起各方的积极性，而且有力地促进了县域经济发展。”延寿县委书记封殿辉向笔者剖析，“《暂行办法》分解‘一把手’权力的背后，是对权力重新进行布局。事实证明，这已经开始奏效！”
“过去‘一把手’一支笔一句话，副手全体服从；现在权力下放，不同副职分管人、财、物，每个人肩上的担子重了，责任也大了，积极性被充分调动起来。”县审计局副局长赵春阳现身说法。
在延寿县，随着《暂行办法》的出台，党政“一把手”由“台前”走到了“幕后”，不再直接审批，而主要是加强对副职履行职责、行使权力的监督和管理。
赵春阳举了一个例子。
以前，延寿县在建项目的资金由财政局“一把手”拍板决定。现在，在建项目的竣工决算都要严格以审计局出具的审计报告为准。而在审计局内部，2011年初又实行了审计组长项目负责制，反过来由审计组长监督分管副局长、分管副局长监督局长，层层把关、互相监督。“既堵住了人情关，又减轻了局长的压力，真是变一个人吃不好睡不好为大家吃不好睡不好了！”
不仅如此，县纪委还通过查阅文件资料、召开座谈会、个别谈话、问卷调查、全面督查等多种方式，重点检查党政“一把手”带头执行制度情况，指导各单位完善相关配套制度。
2010年8月，在对延寿县某局的检查中，县纪委发现，该局权力仍集中在“一把手”身上。县纪委第一时间将情况汇报给了县委。
“为什么还没有作出相应调整？”由县委抽调县纪委、县委组织部、县委宣传部工作人员组成的专题调研组立即深入该局，当面提出严厉质询。紧接着，调研组连续召开3次座谈会，分别同领导班子、股级干部、一般工作人员共计60余人一一进行谈话，全面了解该局存在的问题，帮助分析原因，并限期3天整改完毕。
3天后，与《暂行办法》相关的16项规章制度，包括工作流程和工作表、簿、册、单在该局建立了起来。
第三步：保
规范权力运行，“先把自己规范了，让大家看着我，我再看着大家”
当本文开头提及的那位原承包人想要以5万元的价格继续承包水库时，寿山乡党政机关的权责已经发生了巨大变化。招标这事儿，已不再是“书记一人说了算”。
“先在县电视台公示7天，确定定标日和竞标单位后，在乡政府会议室公开招标。招标会由乡纪委书记主持，我这个‘一把手’现在负责听、看，监督整个过程。”寿山乡党委书记郭立军对权力运行的新规范了然于心。
经过这一程序，寿山乡水库的10年承包权最终竞拍到了20万元。
而对郭立军来说，《暂行办法》运行一年后，他也终于“过了一个好年”：“以前总有乡镇干部借着过节找来，要求换岗位，现在《暂行办法》明确规定‘人事调整必须经过公开竞聘上岗’，这一来就给我省了不少麻烦事儿。”2012年1月31日，寿山乡召开乡镇党委班子会议，制定出台了乡干部竞聘工作方案，由乡干部竞聘、群众打分、班子集体决策确定岗位录用人员。
为确保办法落实，延寿县纪委始终紧抓宣传教育、确权、限权、权力公开、拓展延伸、监督问责等“六个环节”，规范权力运行。
“现在县里‘一把手’和科级以上干部人手一册《暂行办法》，有违反办法的行为，都可以到纪委反映。”县纪委副书记胡长龙透露。
打开延寿党务公开网的“权力公开运行”栏目，县公安局、国土资源局等41家单位的权力运行情况被清楚明白地“晾”了出来。笔者随机点击了“财政局专项资金审核管理制度”一栏，“经建股→收到上级财政部门专项指标文件→财政局办公室负责登记→……→财政局支付中心负责审核、结算、支付资金→监督电话：53034029”，整个流程一目了然。
“办法推行后，我们集中更换了各单位领导的签字印鉴。财务支出票据必须标明用途，由经手人（或证明人）、财务负责人、分管领导、‘一把手’签字后，财政支付中心才能付款入账，否则不予支付。”县财政局副局长赫崇田向笔者介绍，截至目前，县财政局共拒付142笔业务，涉及资金168万元。
“规范‘一把手’，就是先把自己规范了，让大家看着我，不让我出问题，回过头我再看着大家，看住了党员领导干部，也就是看住了党风廉政建设。”县法院原院长史正泰曾这样感叹。
目前，延寿县已健全完善涵盖规范权力运行各个方面的县级配套制度86项，部门配套制度1000余项。县里对各级党政“一把手”的信访举报件大幅减少，2011年针对党政“一把手”的举报历史性地降为零！“监督制约权力，实际上起到了保护‘一把手’的作用，保证了权力不滥用，保住了廉洁公正。”张英波说。
2010年12月、2011年7月，哈尔滨市纪委前后召开两次会议，总结延寿县“一把手”监督经验。哈尔滨市委副书记、市纪委书记姜国文作出部署，进一步在哈尔滨全市各区（县、市）、市直单位中推广“延寿经验”。
链接@专家视角：
促进了权力正确行使，也保护了“一把手”
朴林
朴林
改革开放之初，邓小平同志就指出，权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。哈尔滨延寿县的试点改革为破解这一难题，做出了有益的探索。
符合了民主政治的发展趋势。分权制约、避免公权力的过分集中是民主政治的本质特征。党的十七届四中全会明确要求，加强党内决策权、执行权、监督权的相互制约。各级党委都应遵照这样的思想理念，改革和完善党内权力运行体制机制，延寿县的改革正是对上述思想的有力贯彻。
推进了公共权力的专业化运行。现代公共政治要求公共权力向专业化方向发展，一方面，领导班子内部必须分工明确，各司其职，各负其责。另一方面，决策及其完善由更了解实践情况的决策主体承担。延寿县使 “一把手”不再直接分管人事、财务、工程等，不仅强化了分管领导的专业化，而且使“一把手”能够把精力投入县域发展等主要和关键领域，这也是一种专业化的进步。
提升了领导班子的工作效能。现代领导科学更多地强调领导团队的整体效能，讲究充分调动班子成员工作积极性。原有的“一把手”负责模式使班子的其他成员处于协助工作的地位，积极性、主动性受到制约。延寿县的改革，使班子成员有责有权，工作积极性有了制度的保障。
加强了对主要领导权力的监督。民主政治中，公共权力除了要接受民主监督，还要受到来自公共权力内部的监督，即以权制权。传统的“一把手”领导使权力过分集中，弱化了对“一把手”的监督，从而产生独断、滥权等一系列问题。延寿县改革后，原有“一把手”权力的广度缩小，监督的内容也相对明确了。
促进了权力行使的公平公正。在较注重人情的社会中，公共权力的行使往往受到亲情、友情的牵绊。从某种意义上说，改革原有领导模式是对“一把手”的保护，既然他不再掌握一系列重大问题的最终决定权，也就无需再承担相关的人情压力。而重新构建的权力结构则更有利于对权力进行监督，从而保障公共权力的公正行使。（作者系中共黑龙江省委党校教授、博士）
符合了民主政治的发展趋势。分权制约、避免公权力的过分集中是民主政治的本质特征。党的十七届四中全会明确要求，加强党内决策权、执行权、监督权的相互制约。各级党委都应遵照这样的思想理念，改革和完善党内权力运行体制机制，延寿县的改革正是对上述思想的有力贯彻。
推进了公共权力的专业化运行。现代公共政治要求公共权力向专业化方向发展，一方面，领导班子内部必须分工明确，各司其职，各负其责。另一方面，决策及其完善由更了解实践情况的决策主体承担。延寿县使 “一把手”不再直接分管人事、财务、工程等，不仅强化了分管领导的专业化，而且使“一把手”能够把精力投入县域发展等主要和关键领域，这也是一种专业化的进步。
提升了领导班子的工作效能。现代领导科学更多地强调领导团队的整体效能，讲究充分调动班子成员工作积极性。原有的“一把手”负责模式使班子的其他成员处于协助工作的地位，积极性、主动性受到制约。延寿县的改革，使班子成员有责有权，工作积极性有了制度的保障。
加强了对主要领导权力的监督。民主政治中，公共权力除了要接受民主监督，还要受到来自公共权力内部的监督，即以权制权。传统的“一把手”领导使权力过分集中，弱化了对“一把手”的监督，从而产生独断、滥权等一系列问题。延寿县改革后，原有“一把手”权力的广度缩小，监督的内容也相对明确了。
促进了权力行使的公平公正。在较注重人情的社会中，公共权力的行使往往受到亲情、友情的牵绊。从某种意义上说，改革原有领导模式是对“一把手”的保护，既然他不再掌握一系列重大问题的最终决定权，也就无需再承担相关的人情压力。而重新构建的权力结构则更有利于对权力进行监督，从而保障公共权力的公正行使。（作者系中共黑龙江省委党校教授、博士）
来源：中国纪检监察报