福建政府绩效管理十年探索：以人民满意为依归
核心提示：2000年以来，福建省积极探索政府绩效管理工作，历经绩效考评、绩效评估、绩效管理三个阶段的发展，以权力制约、能力建设和激励问责等为核心举措，建立起以绩效目标、绩效责任、绩效运行、绩效评估、绩效提升为基本框架的政府绩效管理制度。今年初，福建省被中央纪委、监察部列为地方及政府机关绩效管理试点省份。
福建政府绩效管理十年探索：以人民满意为依归
记者 陈晓声 通讯员 陈金来 郑明艳
记者 陈晓声 通讯员 陈金来 郑明艳
炎炎夏日。
当记者来到距福建省永安市区20多公里的洪田镇中心小学时，陈玲娜老师正在指导学生作文。
陈玲娜是永安市北门小学语文教师，再过十多天，两年的支教生涯就将结束了。离别之际，面对农村孩子纯朴而热切的目光，她心里不舍，也很伤感。
2009年开始，福建省在永安市、闽侯县等11个县（市、区）开展“教师人事关系收归县管，实施教师校际交流工作”试点。
加大教育投入力度，推进义务教育均衡发展，是福建省政府及其部门绩效管理的一项重要指标。
与此同时，交通部门在绩效管理中连出“民生牌”：从2009年起，取消全省所有普通公路收费，一年可减轻群众负担40亿元。去年，投入10亿元改善农村客运，投入1.2亿元更新2500辆城市公交……
群众对交通部门的满意度也在逐年提高，福建省交通厅在省直41个部门的绩效排名，从2008年度的第24名，上升到2009年度的第3名，再到2010年度的第1名。
2000年以来，福建省以建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府为目标，在全国率先构建具有福建特色的政府绩效管理模式，既实现了政府职能的转变，提高了政府运行效率，又提升了人民幸福指数，促进了科学发展观的落实，对加快海峡西岸经济区建设，推进福建科学发展、跨越发展，发挥了积极而重要的作用。今年初，福建省被中央纪委、监察部列为地方及政府机关绩效管理试点省份。
十年磨剑——一场政府的“自我革命”
5月，一份关于福建省2010年度政府及其部门绩效管理情况的通报出炉，2011年度的绩效管理方案也同时出台。
在福建，每年这个时候，省、市、县、乡四级政府及其部门的主官们，都会把目光投向绩效管理工作：过去一年的绩效排名如何，得分点和失分点在哪里，新一年工作如何推进？绩效评估成为各级政府开展工作的一个重要指标。
翻开通报，记者看到，9个设区市政府和省政府41个工作部门的具体得分情况，分别从指标考核、公众评议、察访核验三个方面进行加权计分，得出最后得分和排位顺序。厦门、福州、三明的得分位居设区市政府前三名；在省政府工作部门中，省交通运输厅、省地税局、省经贸委等12个单位被评为优秀。
福建探索政府绩效管理的十年，历经“绩效考评—绩效评估—绩效管理”三个阶段的发展历程：
2000年，省委、省政府作出《关于开展机关效能建设工作的决定》，提出“建立健全机关效能绩效考评和奖惩制度”。
从2005年开始，在9个设区市政府和省政府23个组成部门开展绩效评估工作。设区的市一级政府对县（市、区）政府及其部门开展绩效评估工作，县（市、区）一级政府也选择部分乡镇开展试点，积极探索在基层推行绩效评估的做法。
2007年，中央提出要加快建立政府绩效管理制度。福建在深化绩效评估的基础上，积极推行政府绩效管理制度，建立起以绩效目标、绩效责任、绩效运行、绩效评估、绩效提升为基本框架的政府绩效管理制度，构建具有福建特色的政府绩效管理模式。
2010年11月，福建省迎来机关效能建设十周年，在“深化机关效能建设，构建服务型政府理论研讨会”上，专家学者对福建省的效能建设和绩效管理工作从理论上加以总结，认为福建省是我国第一个在全省范围内实施绩效管理的范例，在建立服务型政府过程中迈出了关键一步。
民生优先——绩效评估指标体系悄然“变脸”
从去年开始，一场“环保风暴”在泉州越刮越猛：去年8月，194家化工、印染、制革、造纸行业的环保违法企业被断水断电；去年底，在首批20个小流域水环境整治中，1000多家污染企业被关闭取缔、停产整顿；今年5月，该市又对331家违反环保法律法规的企业实施停产整顿或关闭。
这是福建坚持民生优先，在为民办实事上挥出的大手笔之一，目的就是提高老百姓的幸福指数。这也意味着，在指标调整和权重加减中，福建省的绩效评估指标体系悄然“变脸”。
在体现以人为本、重视民生方面，该省设立了城乡居民收入、教育发展、社会保障、医疗卫生、文化体育、就业等指标，每个指标由具体的二级指标合成。如医疗卫生指标，由每千人拥有卫生技术人员数、每千人拥有医疗机构病床数、人均住院费用增长率等7项二级指标合成。通过上述指标的设立，评估政府重视和关注民生的作为情况，从而反映了政府是否真正实践了执政为民的本质要求。
福建是水、大气和生态环境质量均为优的省份，森林覆盖率多年来冠居全国。为保护青山绿水，该省将环保监管职责纳入各级政府及部门绩效考核的重要内容。对没有完成年度环保工作目标，或发生环境事故造成恶劣影响的，按规定对相关领导和责任人进行问责。
目前，福建连续五年完成国家规定的减排硬指标，全省城市环境空气质量达到国家二级空气质量标准。优良的生态环境，为福建的跨越发展积蓄了强大的能量和后劲。
作为省会城市的福州市，随着全市经济总量和综合实力的逐步提升，在“家底”日益殷实的同时，“蛋糕”分配结构也有明显调整——
即使在受国际金融危机影响最为严重的2009年，福州市在当年的一般预算支出中，民生领域的支出仍占全市一般预算支出的65%，高达132.4亿元。
今年初，福州市政府提交市人大审议的预算清单中用于民生保障的投入，涉及教育、医疗、就业等10多个民生保障领域，财政资金投入增长全都在11%以上，最高的达到19.9%。
“绩效评估指标体系设计起到了导向性作用，如果不重视民生领域，不但指标考核过不了关，公众在评议中也会打低分。”福州市政府有关领导坦言。
科学评估——政府干事，群众“打分”
一位长期关注福建省政府绩效管理工作的学者指出，福建省绩效管理评估体系，呈现出评估指标越来越细、越来越突出科学发展、民生比重不断增加等特点。
2005年，对设区市政府的绩效评估主要设定了可持续发展水平、构建和谐社会进程、勤政廉政等7个方面的一级指标，以及28个二级指标。至2009年度，一级指标增至28个，二级指标增至66个；2010年度，一级指标增至30个，二级指标则增至86个。
福建省效能办负责人说：“就经济发展指标而言，从以前注重量上增长，到近两年突出质上的提升，通过设定能源消耗、环境绩效、科技创新、品牌发展等指标，使科学发展观的要求在各级各部门中得到落实。”
在此，以2010年度设区市政府绩效管理工作为样本，来了解福建省政府绩效评估体系的设定和运行情况：
——指标考核。2010年度设区市政府指标考核共设30个一级指标、86个二级指标。考核数据由25个省直行政主管或业务监管部门负责采集，省统计局负责汇总统计。
——公众评议。由国家统计局福建调查队组织实施，年中和年终各开展一次，并按3:7的比例合成评议结果。公众评议主要采取抽样调查方式进行，两次评议的总样本880个，调查对象包括人大代表、政协委员、企业经营者、城镇居民、农村居民等五大群体。针对不同群体设置不同的公众测评表和问卷调查表，共涉及经济发展、环境保护、社会治安、医疗卫生、廉洁从政等21个评议指标。通过问卷调查，对政府及其部门的行政能力、履职情况、服务水平、勤政廉政等情况进行评价。
——察访核验。由省监察厅、省效能办牵头，组成察访核验小组，通过现场察访、现场拍摄、查核数据与资料、电话暗访等方式，对9个设区市在机关工作作风、服务态度和服务质量等方面的情况进行察访，并对部分行政处罚件、行政审批件、领导批示及督办件进行抽查。针对明察暗访中发现的问题，对相关7个设区市分别予以扣分。
以上三方面的得分，按照指标考核60%权重、公众评议40%权重，再减去察访核验环节的扣分，计算得出各设区市政府绩效评估的最后得分。
福建省统计局社情民意调查中心负责人认为：“政府做事，群众‘打分’。充分发动群众参与，组织公众评议政务，这是福建省绩效管理工作的一大特色。”
社情民意调查中心负责人说：“在公众评议阶段，福建省委托第三方进行，严格按照有关程序随机抽样，具有较强的公正性和权威性。客观的公众评议给政府部门带来不小的压力，是社会监督政府的一种良好方式。”
“四级”覆盖——强化评估结果应用
永定县效能办在效能监察中，发现某局工作人员因服务意识不强导致台商申办手续延误，立即调查并进行责任追究，免去经办副科长的职务，并对3名相关责任人实施效能告诫。
永定县在县直81个部门和24个乡镇中全面开展绩效管理工作，制定了《绩效管理工作奖惩办法》，每年对政府绩效指标分值居全市前三名的单位给予奖励，居全市后两位的单位给予通报批评。三年来，该县共有38个单位被评为“绩效管理优胜单位”，有3位干部被扣发全年奖金并受到效能告诫，6个单位被取消评先评优资格。
目前，福建省绩效管理工作已实现省、市、县、乡四级全覆盖，在四级政府及其部门中全面实施，初步建立了以绩效目标、绩效责任、绩效运行、绩效评估、绩效提升为基本框架的政府绩效管理制度。
福建省高度重视评估结果应用，每年都由省委办公厅、省政府办公厅联合对绩效评估结果进行通报，并将评估结果抄送组织部门，作为评价政府部门和干部工作实绩的重要依据。
省效能办及时反馈绩效评估情况，促进各级各部门认真整改，持续改进和提升绩效。近几年绩效评估后，部分设区市政府对环境质量、民生指标、社会安全等方面存在的差距和不足，都采取了相应的措施，取得了较为明显的成效。如厦门市、漳州市在维护群众利益方面，福州市、三明市在社会安全方面，南平市、宁德市在环境保护方面，莆田市、龙岩市在经济发展方面，都有了较大的进步。以落实科学发展观为价值取向的绩效评估方法，在福建各地得到有效实施。
当记者来到距福建省永安市区20多公里的洪田镇中心小学时，陈玲娜老师正在指导学生作文。
陈玲娜是永安市北门小学语文教师，再过十多天，两年的支教生涯就将结束了。离别之际，面对农村孩子纯朴而热切的目光，她心里不舍，也很伤感。
2009年开始，福建省在永安市、闽侯县等11个县（市、区）开展“教师人事关系收归县管，实施教师校际交流工作”试点。
加大教育投入力度，推进义务教育均衡发展，是福建省政府及其部门绩效管理的一项重要指标。
与此同时，交通部门在绩效管理中连出“民生牌”：从2009年起，取消全省所有普通公路收费，一年可减轻群众负担40亿元。去年，投入10亿元改善农村客运，投入1.2亿元更新2500辆城市公交……
群众对交通部门的满意度也在逐年提高，福建省交通厅在省直41个部门的绩效排名，从2008年度的第24名，上升到2009年度的第3名，再到2010年度的第1名。
2000年以来，福建省以建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府为目标，在全国率先构建具有福建特色的政府绩效管理模式，既实现了政府职能的转变，提高了政府运行效率，又提升了人民幸福指数，促进了科学发展观的落实，对加快海峡西岸经济区建设，推进福建科学发展、跨越发展，发挥了积极而重要的作用。今年初，福建省被中央纪委、监察部列为地方及政府机关绩效管理试点省份。
十年磨剑——一场政府的“自我革命”
5月，一份关于福建省2010年度政府及其部门绩效管理情况的通报出炉，2011年度的绩效管理方案也同时出台。
在福建，每年这个时候，省、市、县、乡四级政府及其部门的主官们，都会把目光投向绩效管理工作：过去一年的绩效排名如何，得分点和失分点在哪里，新一年工作如何推进？绩效评估成为各级政府开展工作的一个重要指标。
翻开通报，记者看到，9个设区市政府和省政府41个工作部门的具体得分情况，分别从指标考核、公众评议、察访核验三个方面进行加权计分，得出最后得分和排位顺序。厦门、福州、三明的得分位居设区市政府前三名；在省政府工作部门中，省交通运输厅、省地税局、省经贸委等12个单位被评为优秀。
福建探索政府绩效管理的十年，历经“绩效考评—绩效评估—绩效管理”三个阶段的发展历程：
2000年，省委、省政府作出《关于开展机关效能建设工作的决定》，提出“建立健全机关效能绩效考评和奖惩制度”。
从2005年开始，在9个设区市政府和省政府23个组成部门开展绩效评估工作。设区的市一级政府对县（市、区）政府及其部门开展绩效评估工作，县（市、区）一级政府也选择部分乡镇开展试点，积极探索在基层推行绩效评估的做法。
2007年，中央提出要加快建立政府绩效管理制度。福建在深化绩效评估的基础上，积极推行政府绩效管理制度，建立起以绩效目标、绩效责任、绩效运行、绩效评估、绩效提升为基本框架的政府绩效管理制度，构建具有福建特色的政府绩效管理模式。
2010年11月，福建省迎来机关效能建设十周年，在“深化机关效能建设，构建服务型政府理论研讨会”上，专家学者对福建省的效能建设和绩效管理工作从理论上加以总结，认为福建省是我国第一个在全省范围内实施绩效管理的范例，在建立服务型政府过程中迈出了关键一步。
民生优先——绩效评估指标体系悄然“变脸”
从去年开始，一场“环保风暴”在泉州越刮越猛：去年8月，194家化工、印染、制革、造纸行业的环保违法企业被断水断电；去年底，在首批20个小流域水环境整治中，1000多家污染企业被关闭取缔、停产整顿；今年5月，该市又对331家违反环保法律法规的企业实施停产整顿或关闭。
这是福建坚持民生优先，在为民办实事上挥出的大手笔之一，目的就是提高老百姓的幸福指数。这也意味着，在指标调整和权重加减中，福建省的绩效评估指标体系悄然“变脸”。
在体现以人为本、重视民生方面，该省设立了城乡居民收入、教育发展、社会保障、医疗卫生、文化体育、就业等指标，每个指标由具体的二级指标合成。如医疗卫生指标，由每千人拥有卫生技术人员数、每千人拥有医疗机构病床数、人均住院费用增长率等7项二级指标合成。通过上述指标的设立，评估政府重视和关注民生的作为情况，从而反映了政府是否真正实践了执政为民的本质要求。
福建是水、大气和生态环境质量均为优的省份，森林覆盖率多年来冠居全国。为保护青山绿水，该省将环保监管职责纳入各级政府及部门绩效考核的重要内容。对没有完成年度环保工作目标，或发生环境事故造成恶劣影响的，按规定对相关领导和责任人进行问责。
目前，福建连续五年完成国家规定的减排硬指标，全省城市环境空气质量达到国家二级空气质量标准。优良的生态环境，为福建的跨越发展积蓄了强大的能量和后劲。
作为省会城市的福州市，随着全市经济总量和综合实力的逐步提升，在“家底”日益殷实的同时，“蛋糕”分配结构也有明显调整——
即使在受国际金融危机影响最为严重的2009年，福州市在当年的一般预算支出中，民生领域的支出仍占全市一般预算支出的65%，高达132.4亿元。
今年初，福州市政府提交市人大审议的预算清单中用于民生保障的投入，涉及教育、医疗、就业等10多个民生保障领域，财政资金投入增长全都在11%以上，最高的达到19.9%。
“绩效评估指标体系设计起到了导向性作用，如果不重视民生领域，不但指标考核过不了关，公众在评议中也会打低分。”福州市政府有关领导坦言。
科学评估——政府干事，群众“打分”
一位长期关注福建省政府绩效管理工作的学者指出，福建省绩效管理评估体系，呈现出评估指标越来越细、越来越突出科学发展、民生比重不断增加等特点。
2005年，对设区市政府的绩效评估主要设定了可持续发展水平、构建和谐社会进程、勤政廉政等7个方面的一级指标，以及28个二级指标。至2009年度，一级指标增至28个，二级指标增至66个；2010年度，一级指标增至30个，二级指标则增至86个。
福建省效能办负责人说：“就经济发展指标而言，从以前注重量上增长，到近两年突出质上的提升，通过设定能源消耗、环境绩效、科技创新、品牌发展等指标，使科学发展观的要求在各级各部门中得到落实。”
在此，以2010年度设区市政府绩效管理工作为样本，来了解福建省政府绩效评估体系的设定和运行情况：
——指标考核。2010年度设区市政府指标考核共设30个一级指标、86个二级指标。考核数据由25个省直行政主管或业务监管部门负责采集，省统计局负责汇总统计。
——公众评议。由国家统计局福建调查队组织实施，年中和年终各开展一次，并按3:7的比例合成评议结果。公众评议主要采取抽样调查方式进行，两次评议的总样本880个，调查对象包括人大代表、政协委员、企业经营者、城镇居民、农村居民等五大群体。针对不同群体设置不同的公众测评表和问卷调查表，共涉及经济发展、环境保护、社会治安、医疗卫生、廉洁从政等21个评议指标。通过问卷调查，对政府及其部门的行政能力、履职情况、服务水平、勤政廉政等情况进行评价。
——察访核验。由省监察厅、省效能办牵头，组成察访核验小组，通过现场察访、现场拍摄、查核数据与资料、电话暗访等方式，对9个设区市在机关工作作风、服务态度和服务质量等方面的情况进行察访，并对部分行政处罚件、行政审批件、领导批示及督办件进行抽查。针对明察暗访中发现的问题，对相关7个设区市分别予以扣分。
以上三方面的得分，按照指标考核60%权重、公众评议40%权重，再减去察访核验环节的扣分，计算得出各设区市政府绩效评估的最后得分。
福建省统计局社情民意调查中心负责人认为：“政府做事，群众‘打分’。充分发动群众参与，组织公众评议政务，这是福建省绩效管理工作的一大特色。”
社情民意调查中心负责人说：“在公众评议阶段，福建省委托第三方进行，严格按照有关程序随机抽样，具有较强的公正性和权威性。客观的公众评议给政府部门带来不小的压力，是社会监督政府的一种良好方式。”
“四级”覆盖——强化评估结果应用
永定县效能办在效能监察中，发现某局工作人员因服务意识不强导致台商申办手续延误，立即调查并进行责任追究，免去经办副科长的职务，并对3名相关责任人实施效能告诫。
永定县在县直81个部门和24个乡镇中全面开展绩效管理工作，制定了《绩效管理工作奖惩办法》，每年对政府绩效指标分值居全市前三名的单位给予奖励，居全市后两位的单位给予通报批评。三年来，该县共有38个单位被评为“绩效管理优胜单位”，有3位干部被扣发全年奖金并受到效能告诫，6个单位被取消评先评优资格。
目前，福建省绩效管理工作已实现省、市、县、乡四级全覆盖，在四级政府及其部门中全面实施，初步建立了以绩效目标、绩效责任、绩效运行、绩效评估、绩效提升为基本框架的政府绩效管理制度。
福建省高度重视评估结果应用，每年都由省委办公厅、省政府办公厅联合对绩效评估结果进行通报，并将评估结果抄送组织部门，作为评价政府部门和干部工作实绩的重要依据。
省效能办及时反馈绩效评估情况，促进各级各部门认真整改，持续改进和提升绩效。近几年绩效评估后，部分设区市政府对环境质量、民生指标、社会安全等方面存在的差距和不足，都采取了相应的措施，取得了较为明显的成效。如厦门市、漳州市在维护群众利益方面，福州市、三明市在社会安全方面，南平市、宁德市在环境保护方面，莆田市、龙岩市在经济发展方面，都有了较大的进步。以落实科学发展观为价值取向的绩效评估方法，在福建各地得到有效实施。
链接： 秉持为民理念 体现科学发展
吴建南
吴建南
政府绩效管理的改革与探索，反映了执政者以能促效、持续创新的不断努力。目前，福建省政府绩效管理已形成以效能建设为依托，多种举措协同的格局，其特点可归纳为以下几个方面：
秉持为民理念，持续改进绩效。效能建设以为人民持续改进政府绩效为目标，其核心举措包括权力制约、能力建设和激励问责等诸多手段。通过制度建设，结合自下而上的人民参与，效能建设发挥上下联动、齐抓共管的联动机制，为政府绩效的持续改进提供源源不断的动力。
体现科学发展，目标定位明确。随着福建省“四型”（廉洁、勤政、务实、高效）政府建设的推进和政府管理日益关注民生，政府绩效管理体系突出了以提高百姓幸福指数为目标、以人民满意为依归的理念，以科学发展观指引绩效管理的导向。
尊重客观规律，指标设计科学。一方面，绩效指标从以往关注经济发展转变为更关注人、自然和社会协调发展，增加了能源消耗、环境绩效、科技创新等多项指标，注重发展的可持续性；另一方面，绩效指标和权重的组合体现出综合考察“绝对增量”与“相对增量”的特点，降低了因资源禀赋差异而导致的地区间政府绩效不可比性，更兼顾了各地之间的均衡、协调发展。
平衡利益诉求，评估方式多样。形成了以指标考核、公众评议为主，查访核验为辅的考核方式，保证了绩效信息来源的多元化和信息收集的系统性，使得传统的“向上看”的考核方式变为“全方位看”的考核方式，满足了群众参与评估、参与监督的现实要求。
管理灵活务实，适度公开排名。福建省在不断提高绩效评估准确性的同时，以切实改进政府绩效为目标，适时适地将评估结果和排名公开通报，做到优者有奖、劣者有罚，创造竞争创新的氛围。
无疑，福建政府绩效管理工作已走上良性发展轨道。期待福建省政府绩效管理工作适应形势发展需要，与时俱进，不断创新、完善、发展，为人民交上更满意的答卷。（作者系西安交通大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师，全国政府绩效管理研究会副会长）
秉持为民理念，持续改进绩效。效能建设以为人民持续改进政府绩效为目标，其核心举措包括权力制约、能力建设和激励问责等诸多手段。通过制度建设，结合自下而上的人民参与，效能建设发挥上下联动、齐抓共管的联动机制，为政府绩效的持续改进提供源源不断的动力。
体现科学发展，目标定位明确。随着福建省“四型”（廉洁、勤政、务实、高效）政府建设的推进和政府管理日益关注民生，政府绩效管理体系突出了以提高百姓幸福指数为目标、以人民满意为依归的理念，以科学发展观指引绩效管理的导向。
尊重客观规律，指标设计科学。一方面，绩效指标从以往关注经济发展转变为更关注人、自然和社会协调发展，增加了能源消耗、环境绩效、科技创新等多项指标，注重发展的可持续性；另一方面，绩效指标和权重的组合体现出综合考察“绝对增量”与“相对增量”的特点，降低了因资源禀赋差异而导致的地区间政府绩效不可比性，更兼顾了各地之间的均衡、协调发展。
平衡利益诉求，评估方式多样。形成了以指标考核、公众评议为主，查访核验为辅的考核方式，保证了绩效信息来源的多元化和信息收集的系统性，使得传统的“向上看”的考核方式变为“全方位看”的考核方式，满足了群众参与评估、参与监督的现实要求。
管理灵活务实，适度公开排名。福建省在不断提高绩效评估准确性的同时，以切实改进政府绩效为目标，适时适地将评估结果和排名公开通报，做到优者有奖、劣者有罚，创造竞争创新的氛围。
无疑，福建政府绩效管理工作已走上良性发展轨道。期待福建省政府绩效管理工作适应形势发展需要，与时俱进，不断创新、完善、发展，为人民交上更满意的答卷。（作者系西安交通大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师，全国政府绩效管理研究会副会长）
来源： 中国纪检监察报