辽宁省沈阳市扎实推进创新行政体制改革
辽宁省沈阳市扎实推进创新行政体制改革
近年来，辽宁省沈阳市在落实惩防体系建设五年工作规划实践中，坚持以规范权力运行为主线，以制度建设为核心，以监督制约为保障，着力构建预防腐败工作长效机制。特别是在省委作出关于推进“五大系统”建设的决策后，沈阳市委从有效预防腐败、创新行政体制、优化发展环境的高度出发，加强领导，强化措施，狠抓落实，推进“五大系统”建设不断取得新的阶段性成果。
简政放权，优化流程，推进行政权力运行制度系统建设
行政权力事项过多、工作流程烦琐、信息不够公开，是影响行政效能、滋生腐败现象的重要原因。为此，近年来，沈阳市坚持从简政放权、优化流程、推行阳光政务入手，严格规范行政权力，着力打造与经济社会发展相适应的行政权力运行模式。2007年，立足改善经济社会发展环境，沈阳市对行政审批制度进行了深度改革，累计取消行政审批事项1119项，减幅高达91％；成立了市行政审批服务中心，将各部门审批事项全部集中到行政审批服务中心办理，使行政审批在一个平台上公开透明运行。着眼于对行政权力运行的监督制约，沈阳市于2009年开展了“反腐倡廉制度创新年”活动，围绕遏制重点领域和关键环节的权力滥用现象，建立健全各类监督管理制度672项，促进了行政权力的规范使用。
2010年，省委关于加强行政权力运行制度建设的意见颁布后，沈阳市委高度重视，召开动员大会，制定实施意见，成立组织机构和具体工作班子，在市直12个重点部门和各区县（市）深入开展了加强行政权力运行制度建设试点工作。一是深入清权确权，依法设定行政权力事项。采取试点部门自查和法制部门跟踪指导相结合的方式，对各单位行使的行政许可、行政审批等10类行政权力事项进行了全面清理。不仅清理法律依据充分的权力事项，而且还扩展到各部门内部的重大事项。二是坚持便民高效，不断优化权力运行流程。各试点单位对照相关法律法规，对原有工作流程进行了调整和再造，保留法定环节，删除附加环节，明确权力流经的关键结点，细化岗位工作标准，制作了新的行政权力运行流程图，并逐项标注承办岗位、办事制度、职责要求、监督环节、投诉举报途径的内容。按照“一项权力一个流程”的要求，市、县两级试点部门均编制了行政权力类别流程图和项目流程图，平均减少运行环节3个，仅市直试点部门就压缩运行环节5000多个，工作时限平均减少2个工作日，初步实现了权力运行“合法、高效、可控”的目标。三是实施风险管理，探索创建行政权力运行新模式。各试点部门坚持普遍自查与剖析案件相结合深入查找廉政风险点，建立完善一批规章制度和监管措施，严格控制风险易发的关键环节和重点岗位。针对腐败易发多发的重点部位，一些试点部门注意从改善权力配置和优化职能设置入手，不断创新监督制约机制。如市科技局采取“第三方交叉审查”方式，杜绝项目管理部门对科技立项自行决断的弊端；市人社局实施公务员考试录用外聘专家面试制度，避免本地专家打“人情分”现象；市工商局制定了行政处罚分阶实施制度，有效压缩了执收执罚人员的自由裁量空间；皇姑区房产局在棚户区改造拆迁中试行征求群众意见制度，规定拟拆迁地块居民支持率低于80％的两年之内不再进行商业拆迁，改变了以往城镇拆迁由政府独家决策的局面。
集中交易，统一管理，创新公共资源交易系统建设
随着经济建设的快速发展，沈阳市公共资源交易的规模和数额逐年递增。由于招标单位多且缺乏集中管理、各行业监督部门执行的政策依据不统一，使公共资源交易领域腐败现象呈现易发多发态势。2007年，针对大东区原区长曹振家等4名市管干部违纪违法案件暴露出的问题，沈阳市对公共资源交易方式和监管机制进行了深入改革。2007年4月以来，市政府相继出台了《沈阳市招投标管理办法》《沈阳市关于加强公共资源交易管理工作的实施意见》，对公共资源招标、投标、开标、评标和中标等各个环节都作了明确的规定，并在市发改委设立了招投标管理办公室，负责全市招投标活动的指导协调、制度建设和投诉处理工作，有效解决了各招标单位缺乏集中管理、政策法规依据不统一等问题。2008年，该市创造性地设立了公共资源交易中心，按照统一平台，统一进场、规范交易、专业管理的原则，将建筑工程招投标、政府采购、土地出让、医药及医疗器械采购等项活动全部纳入公共资源交易中心，使公共资源交易在统一的平台上实行阳光操作。为切实加大监督力度，沈阳市从三个方面入手，构建了新的监督管理体系。一是强化行业监管力度。将各部门监管机构全部移入公共资源交易中心，其中，市发改委、市建委、市财政局等综合监管部门依法对招投标活动进行日常监督；市交通局、市水利局等6个行业监管部门对本行业的招投标活动进行现场管理。二是强化规范管理力度。该市成立了隶属市政府的公共资源交易管理办公室，集中负责信息发布、专家抽取、代理机构的考核和投标人的信用管理，改变了以往各招标单位各自为政的现象。三是强化综合监管力度。市纪委监察局在市公共资源交易中心设立了纪检组、监察处，专门负责对公共资源招投标活动的事前、事中、事后全过程的监督，对发现的违法违规行为予以追究。
按照省委关于推进“五大系统”建设的决策部署，将进一步整合公共资源交易管理机构和服务机构，建立健全监督管理制度和操作规程，并将公共资源交易方式改革加快向区县、乡镇延伸，逐步建成上下统一、覆盖全市的公共资源交易的新模式。
突出重点，分类考核，加强行政绩效管理系统建设
沈阳市委认为：“构建‘五大系统’的目的在于，一方面是防止权力滥用、遏制腐败现象；另一方面则是提升行政效能、强化各级政府服务发展、保障民生的功能，必须坚持防治腐败与提升效能两手抓。”为此，该市在全面规范行政权力运行的同时，从实施目标管理、量化标准、分类考核入手，建立健全行政绩效管理体系，不断激发行政权力责任主体的内在动力。2008年，沈阳市出台了《关于开展行政绩效评估工作的实施意见》，成立了市政府主要领导任组长的组织领导机构，并在机构编制紧缩的情况下，在市人力资源和社会保障局增设了三个处具体负责行政绩效考评工作的组织实施。为增强工作的针对性、导向性和实效性，沈阳市对行政绩效考评工作的总体框架进行了科学的设计。在评估对象设定上，将区县（市）政府和开发区管委会，市政府组成部门、市直单位部分中省直驻沈单位分为A、B两个类别分别考评。同时，按照属性将B类单位细化为综合及社会管理、服务部门，经济管理部门，执法部门和中省直驻沈单位等四个小项，进一步增强了考评的可比性。在评估内容设置上，根据考评对象承担的任务，A类单位重点考评经济发展、以民生为重点的社会建设、生态环境建设和政府自身建设；B类单位主要考评重点工作任务的完成以及效能建设情况，既做到工作职能的全面覆盖，又突出了不同单位的重点任务，强化了行政绩效评估的导向性。在评估程序的安排上，分为制定考评细则、进行日常考评和年终考评三个步骤进行。考评细则制定由考评对象申报，市行政绩效考评办对照政府工作报告核对后最终形成；日常考评由市行政绩效考评办通过定期检查方式了解考评对象工作进展情况，跟踪工作进度、督办工作质量；年终考评则由市绩效考评办组织相关部门对考评对象年度工作完成情况进行总体评价，并进行打分排名。通过上述程序安排，提高了行政绩效考评对全市总体工作的推动力。在考评结果的运用上，将考评工作与表彰奖励、领导班子考核和领导干部使用以及编制和安排财政预算相互挂钩，极大地增强行政绩效考评的制约和激励作用。沈阳市开展行政绩效考评工作的做法受到省委、省政府的充分肯定，并被省人力资源和社会保障厅作为行政绩效管理体系的基本框架，在全省进行了推广。最近，沈阳市根据省委推进“五大系统”建设的部署，按照“巩固基础、正确导向、提升效能、强化约束”的原则，调整和优化了行政绩效管理体系工作方案，细化了考评指标体系和工作运行程序，进一步提升行政绩效管理系统建设的科学化、规范化、制度化水平。
依托网络，痕迹管理，加速行政权力电子监察系统建设
沈阳市在规范行政权力运行工作中，高度重视现代信息技术的支撑作用，积极探索“制度＋科技”预防腐败的有效办法和途径。2007年初，为加强对行政审批行为的监督,该市在行政审批服务中心筹建过程中就着手进行了电子监察系统的研制开发，并于2007年2月25日正式投入使用。2009年初，伴随市和区县（市）行政审批服务中心网络的连接，电子监察系统覆盖了区县（市）行政审批服务中心。该系统构建于内部局域网平台，所有数据都来源于行政审批人员政务运行过程，即时产生、即时采集，充分发挥了实行监控、时限提示、超时报警、效能分析等作用，累计对全市行政审批服务中心办理的46万件审批事项进行了实时监督，办结率99.7%；及时提醒临近审批时限的事项605件，处理超时限审批事项186件，实现了对全市行政审批工作“事前、事中、事后”的全面监督，收到良好效果。2009年10月，根据《辽宁省行政审批电子监察系统建设实施方案》，沈阳市成立了行政审批电子监察系统建设工作领导小组，制定了《行政审批电子监察系统建设实施意见》，与有关软件开发公司合作对全市38个部门的行政审批事项进行了调研梳理，规范了行政审批名称、行使依据、工作时限和收费标准等，对原有电子监察系统进行了升级。2010年，又投入巨资建立了市级行政审批电子监察系统控制中心和网络视频系统，并与省行政审批监察中央控制室联网，提前完成了市、区两级行政审批图像和数据上传的任务。
根据省委的部署，沈阳市已经制定了关于加快行政权力电子监察系统建设工作意见，对推进网上审批、加快电子政务外网建设、实行公共资源交易和涉及民生重大专项资金使用网络监管等工作进行了全面规划，并采取点上推进与面上统筹相结合，对已经具备条件的重点部位加快联网进度，力争在2012年以前，初步建成上下贯通、横向联动的行政权力电子监察系统。
整合资源，完善机制，提升民意诉求反馈系统建设
关注民生、倾听民意、问需于民既是推动科学发展的客观需要，也是拓展人民群众参与反腐倡廉工作渠道的现实要求。针对各部门行业以往存在的投诉渠道过于分散、影响群众投诉办复效率和质量问题，沈阳市于2009年在深入调研和科学论证的基础上，确立了“统一受理投诉平台、监察机关转送督办、部门行业分头办理”的工作框架，并于当年9月对原有的投诉渠道进行整合：取消部门行业自行设立的诉求电话，在全市设立一个电话受理群众投诉；将部门行业网站诉求窗口与统一的投诉电话链接，接收的群众诉求直接上传到市民服务热线；把分散的诉求信箱进行归并，设立统一的热线信箱，集中受理群众信件投诉；着眼方便群众，对煤气、自来水等五个服务热线予以保留，并作为热线的分支机构。通过上述方式，将全市原有的110多部专线电话、80多个网站窗口和120多个举报信箱全部整合在一起，形成统一的诉求渠道。为确保服务热线的顺畅运转，该市确立了由市政府统一领导，监察机关集中分类转送并跟踪投诉处置情况，部门行业依据管辖范围分头办理投诉的新机制，有效解决了群众诉求由多部门、多行业受理的无序状态。立足充分发挥行业主管部门的责任主体作用，确保“谁主管、谁负责”原则的有效落实，沈阳市从完善监管机制入手，加大了对部门行业的协调督办力度。一是通报工作质量，定期督促主要领导。将办理群众投诉工作质量分为三个档次，通过“移动飞信”定期向各级党政主要领导发放手机短信，对优秀、合格和不合格的单位分别进行表扬、告知和批评，提出整改意见，使主要领导在提示和督促中把握全市动态，了解自身差距，自觉带领整个部门行业合力解决问题。二是加强舆论监督，媒体跟踪办理进度。在沈阳电台、电视台和沈阳晚报分别开设专题栏目，采取部门行业领导与群众互动、表彰和披露正反典型等方式，加强对处置群众投诉情况的监督。三是实施责任追究，强化惩戒威慑作用。将办理群众投诉情况分解为诉求办结率、群众满意率等9项量化指标，纳入市政府绩效评价体系之中，使之与部门行业及其领导班子和领导干部评先选优、行政问责紧密联系起来。先后取消了15个工作不力部门的评先资格，对存在推诿扯皮、不负责任的8个单位、16名干部追究了相关责任，从而进一步强化了各级领导的责任意识，激发了部门行业的内在动力。 （据辽宁省纪委监察厅信息）
2010年，省委关于加强行政权力运行制度建设的意见颁布后，沈阳市委高度重视，召开动员大会，制定实施意见，成立组织机构和具体工作班子，在市直12个重点部门和各区县（市）深入开展了加强行政权力运行制度建设试点工作。一是深入清权确权，依法设定行政权力事项。采取试点部门自查和法制部门跟踪指导相结合的方式，对各单位行使的行政许可、行政审批等10类行政权力事项进行了全面清理。不仅清理法律依据充分的权力事项，而且还扩展到各部门内部的重大事项。二是坚持便民高效，不断优化权力运行流程。各试点单位对照相关法律法规，对原有工作流程进行了调整和再造，保留法定环节，删除附加环节，明确权力流经的关键结点，细化岗位工作标准，制作了新的行政权力运行流程图，并逐项标注承办岗位、办事制度、职责要求、监督环节、投诉举报途径的内容。按照“一项权力一个流程”的要求，市、县两级试点部门均编制了行政权力类别流程图和项目流程图，平均减少运行环节3个，仅市直试点部门就压缩运行环节5000多个，工作时限平均减少2个工作日，初步实现了权力运行“合法、高效、可控”的目标。三是实施风险管理，探索创建行政权力运行新模式。各试点部门坚持普遍自查与剖析案件相结合深入查找廉政风险点，建立完善一批规章制度和监管措施，严格控制风险易发的关键环节和重点岗位。针对腐败易发多发的重点部位，一些试点部门注意从改善权力配置和优化职能设置入手，不断创新监督制约机制。如市科技局采取“第三方交叉审查”方式，杜绝项目管理部门对科技立项自行决断的弊端；市人社局实施公务员考试录用外聘专家面试制度，避免本地专家打“人情分”现象；市工商局制定了行政处罚分阶实施制度，有效压缩了执收执罚人员的自由裁量空间；皇姑区房产局在棚户区改造拆迁中试行征求群众意见制度，规定拟拆迁地块居民支持率低于80％的两年之内不再进行商业拆迁，改变了以往城镇拆迁由政府独家决策的局面。
集中交易，统一管理，创新公共资源交易系统建设
随着经济建设的快速发展，沈阳市公共资源交易的规模和数额逐年递增。由于招标单位多且缺乏集中管理、各行业监督部门执行的政策依据不统一，使公共资源交易领域腐败现象呈现易发多发态势。2007年，针对大东区原区长曹振家等4名市管干部违纪违法案件暴露出的问题，沈阳市对公共资源交易方式和监管机制进行了深入改革。2007年4月以来，市政府相继出台了《沈阳市招投标管理办法》《沈阳市关于加强公共资源交易管理工作的实施意见》，对公共资源招标、投标、开标、评标和中标等各个环节都作了明确的规定，并在市发改委设立了招投标管理办公室，负责全市招投标活动的指导协调、制度建设和投诉处理工作，有效解决了各招标单位缺乏集中管理、政策法规依据不统一等问题。2008年，该市创造性地设立了公共资源交易中心，按照统一平台，统一进场、规范交易、专业管理的原则，将建筑工程招投标、政府采购、土地出让、医药及医疗器械采购等项活动全部纳入公共资源交易中心，使公共资源交易在统一的平台上实行阳光操作。为切实加大监督力度，沈阳市从三个方面入手，构建了新的监督管理体系。一是强化行业监管力度。将各部门监管机构全部移入公共资源交易中心，其中，市发改委、市建委、市财政局等综合监管部门依法对招投标活动进行日常监督；市交通局、市水利局等6个行业监管部门对本行业的招投标活动进行现场管理。二是强化规范管理力度。该市成立了隶属市政府的公共资源交易管理办公室，集中负责信息发布、专家抽取、代理机构的考核和投标人的信用管理，改变了以往各招标单位各自为政的现象。三是强化综合监管力度。市纪委监察局在市公共资源交易中心设立了纪检组、监察处，专门负责对公共资源招投标活动的事前、事中、事后全过程的监督，对发现的违法违规行为予以追究。
按照省委关于推进“五大系统”建设的决策部署，将进一步整合公共资源交易管理机构和服务机构，建立健全监督管理制度和操作规程，并将公共资源交易方式改革加快向区县、乡镇延伸，逐步建成上下统一、覆盖全市的公共资源交易的新模式。
突出重点，分类考核，加强行政绩效管理系统建设
沈阳市委认为：“构建‘五大系统’的目的在于，一方面是防止权力滥用、遏制腐败现象；另一方面则是提升行政效能、强化各级政府服务发展、保障民生的功能，必须坚持防治腐败与提升效能两手抓。”为此，该市在全面规范行政权力运行的同时，从实施目标管理、量化标准、分类考核入手，建立健全行政绩效管理体系，不断激发行政权力责任主体的内在动力。2008年，沈阳市出台了《关于开展行政绩效评估工作的实施意见》，成立了市政府主要领导任组长的组织领导机构，并在机构编制紧缩的情况下，在市人力资源和社会保障局增设了三个处具体负责行政绩效考评工作的组织实施。为增强工作的针对性、导向性和实效性，沈阳市对行政绩效考评工作的总体框架进行了科学的设计。在评估对象设定上，将区县（市）政府和开发区管委会，市政府组成部门、市直单位部分中省直驻沈单位分为A、B两个类别分别考评。同时，按照属性将B类单位细化为综合及社会管理、服务部门，经济管理部门，执法部门和中省直驻沈单位等四个小项，进一步增强了考评的可比性。在评估内容设置上，根据考评对象承担的任务，A类单位重点考评经济发展、以民生为重点的社会建设、生态环境建设和政府自身建设；B类单位主要考评重点工作任务的完成以及效能建设情况，既做到工作职能的全面覆盖，又突出了不同单位的重点任务，强化了行政绩效评估的导向性。在评估程序的安排上，分为制定考评细则、进行日常考评和年终考评三个步骤进行。考评细则制定由考评对象申报，市行政绩效考评办对照政府工作报告核对后最终形成；日常考评由市行政绩效考评办通过定期检查方式了解考评对象工作进展情况，跟踪工作进度、督办工作质量；年终考评则由市绩效考评办组织相关部门对考评对象年度工作完成情况进行总体评价，并进行打分排名。通过上述程序安排，提高了行政绩效考评对全市总体工作的推动力。在考评结果的运用上，将考评工作与表彰奖励、领导班子考核和领导干部使用以及编制和安排财政预算相互挂钩，极大地增强行政绩效考评的制约和激励作用。沈阳市开展行政绩效考评工作的做法受到省委、省政府的充分肯定，并被省人力资源和社会保障厅作为行政绩效管理体系的基本框架，在全省进行了推广。最近，沈阳市根据省委推进“五大系统”建设的部署，按照“巩固基础、正确导向、提升效能、强化约束”的原则，调整和优化了行政绩效管理体系工作方案，细化了考评指标体系和工作运行程序，进一步提升行政绩效管理系统建设的科学化、规范化、制度化水平。
依托网络，痕迹管理，加速行政权力电子监察系统建设
沈阳市在规范行政权力运行工作中，高度重视现代信息技术的支撑作用，积极探索“制度＋科技”预防腐败的有效办法和途径。2007年初，为加强对行政审批行为的监督,该市在行政审批服务中心筹建过程中就着手进行了电子监察系统的研制开发，并于2007年2月25日正式投入使用。2009年初，伴随市和区县（市）行政审批服务中心网络的连接，电子监察系统覆盖了区县（市）行政审批服务中心。该系统构建于内部局域网平台，所有数据都来源于行政审批人员政务运行过程，即时产生、即时采集，充分发挥了实行监控、时限提示、超时报警、效能分析等作用，累计对全市行政审批服务中心办理的46万件审批事项进行了实时监督，办结率99.7%；及时提醒临近审批时限的事项605件，处理超时限审批事项186件，实现了对全市行政审批工作“事前、事中、事后”的全面监督，收到良好效果。2009年10月，根据《辽宁省行政审批电子监察系统建设实施方案》，沈阳市成立了行政审批电子监察系统建设工作领导小组，制定了《行政审批电子监察系统建设实施意见》，与有关软件开发公司合作对全市38个部门的行政审批事项进行了调研梳理，规范了行政审批名称、行使依据、工作时限和收费标准等，对原有电子监察系统进行了升级。2010年，又投入巨资建立了市级行政审批电子监察系统控制中心和网络视频系统，并与省行政审批监察中央控制室联网，提前完成了市、区两级行政审批图像和数据上传的任务。
根据省委的部署，沈阳市已经制定了关于加快行政权力电子监察系统建设工作意见，对推进网上审批、加快电子政务外网建设、实行公共资源交易和涉及民生重大专项资金使用网络监管等工作进行了全面规划，并采取点上推进与面上统筹相结合，对已经具备条件的重点部位加快联网进度，力争在2012年以前，初步建成上下贯通、横向联动的行政权力电子监察系统。
整合资源，完善机制，提升民意诉求反馈系统建设
关注民生、倾听民意、问需于民既是推动科学发展的客观需要，也是拓展人民群众参与反腐倡廉工作渠道的现实要求。针对各部门行业以往存在的投诉渠道过于分散、影响群众投诉办复效率和质量问题，沈阳市于2009年在深入调研和科学论证的基础上，确立了“统一受理投诉平台、监察机关转送督办、部门行业分头办理”的工作框架，并于当年9月对原有的投诉渠道进行整合：取消部门行业自行设立的诉求电话，在全市设立一个电话受理群众投诉；将部门行业网站诉求窗口与统一的投诉电话链接，接收的群众诉求直接上传到市民服务热线；把分散的诉求信箱进行归并，设立统一的热线信箱，集中受理群众信件投诉；着眼方便群众，对煤气、自来水等五个服务热线予以保留，并作为热线的分支机构。通过上述方式，将全市原有的110多部专线电话、80多个网站窗口和120多个举报信箱全部整合在一起，形成统一的诉求渠道。为确保服务热线的顺畅运转，该市确立了由市政府统一领导，监察机关集中分类转送并跟踪投诉处置情况，部门行业依据管辖范围分头办理投诉的新机制，有效解决了群众诉求由多部门、多行业受理的无序状态。立足充分发挥行业主管部门的责任主体作用，确保“谁主管、谁负责”原则的有效落实，沈阳市从完善监管机制入手，加大了对部门行业的协调督办力度。一是通报工作质量，定期督促主要领导。将办理群众投诉工作质量分为三个档次，通过“移动飞信”定期向各级党政主要领导发放手机短信，对优秀、合格和不合格的单位分别进行表扬、告知和批评，提出整改意见，使主要领导在提示和督促中把握全市动态，了解自身差距，自觉带领整个部门行业合力解决问题。二是加强舆论监督，媒体跟踪办理进度。在沈阳电台、电视台和沈阳晚报分别开设专题栏目，采取部门行业领导与群众互动、表彰和披露正反典型等方式，加强对处置群众投诉情况的监督。三是实施责任追究，强化惩戒威慑作用。将办理群众投诉情况分解为诉求办结率、群众满意率等9项量化指标，纳入市政府绩效评价体系之中，使之与部门行业及其领导班子和领导干部评先选优、行政问责紧密联系起来。先后取消了15个工作不力部门的评先资格，对存在推诿扯皮、不负责任的8个单位、16名干部追究了相关责任，从而进一步强化了各级领导的责任意识，激发了部门行业的内在动力。 （据辽宁省纪委监察厅信息）
来源：国家预防腐败局