扩权强镇背景下乡（镇）权力监督制约机制研究

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　　近年来，为积极发挥中心镇的战略节点作用，加快经济转型发展，促进社会和谐，浙江省绍兴市实施了扩权强镇改革。扩权强镇后，如何监督制约乡（镇）权力，确保其规范、顺畅运行，是当前一个十分重要而紧迫的课题。绍兴市纪委在进行充分调研的基础上，全面分析了扩权强镇改革下乡（镇）权力运行风险，对扩权强镇背景下加强权力监督制约，进一步推进乡（镇）党风廉政建设提出了一些建议。

　　扩权强镇改革情况介绍

　　浙江省绍兴市扩权强镇的总体目标是培育一批规划科学、经济繁荣、居民富裕、环境优美、文明和谐、特色明显、具有较强辐射能力的现代化小城市。

　　在扩权强镇改革具体实践中，重点推行三个方面工作。一是抓好规划定位。坚持规划先行，在全市94个乡（镇）中，选择产业特色明显、基础设施完善、辐射带动力强的28个乡（镇），予以重点培育。出台《关于推进规划强镇提升中心镇发展水平的实施意见》，明确各中心镇要按照人口集中、产业集聚和土地集约的要求，把城镇建设与新农村建设、产业发展和土地资源利用结合起来统筹规划。二是实施职权下放。绍兴市编制了放权指导目录，涉及15个方面、72项事权。三是加大支持力度。主要是强化财政、土地和金融支持。

　　扩权强镇改革理顺了县镇管理体制，成效明显。一是中心镇综合实力显著增强。截至2009年底，28个重点培育中心镇经济总量约占全市的35%，实现财政总收入66亿元，占全市的23%。二是社会民生事业快速发展。2009年，绍兴市启动中心镇“三年建设计划”，3年内实施基础设施项目181个、社会事业项目48个，总投资79.3亿元。三是城乡统筹发展水平进一步提高。以城市功能向乡（镇）延伸为抓手，推进科技、教育、文化、卫生等公共服务体系建设的城乡统筹，提升了中心镇的集聚力、辐射力和带动力。

　　扩权强镇改革加大了乡（镇）权力风险

　　结构性风险：权力配置上的制约失衡。在实际权力运行中，乡（镇）监督力量薄弱，形成一种权力高度集中于乡（镇）党委，特别是乡（镇）党委书记的权力结构。在扩权强镇改革中，许多地方实行乡（镇）领导“交叉任职”，由乡（镇）党委书记兼任乡（镇）长、由乡（镇）党委副书记兼任乡（镇）人大主席，这一改革虽然有利于建立“运转协调、精简效能”的乡（镇）权力运行机制，但也加剧了权力集中的倾向，不利于权力的相互制衡。

　　体制性风险：权力运行上的路径混乱。乡（镇）一级权力体系是按科层制的原则组建起来的，具有较为严格的等级差别。然而由于“压力型体制”(即一级政治组织为完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系)的影响，在实际运作过程中，乡（镇）往往采用非科层制的运作路径，以互为平行的、灵活多变的工作组替代了层级化和专业化的科层制，如采取包片、包组的方式推进征地、拆迁、招商等工作。权力运作路径的多样化，容易造成制度执行的混乱，不利于对制度执行的监督。

　　制度性风险：权力规范上的基础薄弱。一是制度缺失。如重大事项决策权、用人权、用财权等方面制度不健全、不科学，存在着决策权、执行权、监督权分离不到位等突出问题。二是程序缺失。乡（镇）往往关注权力运行结果，而忽视权力运行过程的合理性和合法性，因而作决策、抓落实时不重程序。三是透明度缺失。在重大事项决策、人事讨论、财政资金使用、工程招投标等方面，存在应该公开不公开、不真实公开、不全面公开等情况。
 　　扩权强镇背景下加强权力监督制约的对策思路

　　把握三对关系。一是放与控的关系。必须对中心镇公共权力行使进行分权或分工，使各种权力之间保持一种既互相配合，又互相制衡的关系；必须合理设定权力运行的程序规则，防止权力被滥用；必须推进权力运行的制度化和法制化，严格依法行使权力。二是权与责的关系。在授权、放权到位的同时，要完善配套政策，厘清权力责任，建立健全相应问责制度。三是规范与效率的关系。在规范的前提下兼顾效率，在普遍规则外建立例外规则，在鼓励乡（镇）大胆用权、敢于创新、提高效率的同时，积极探索创新监督制约的机制和方法，确保依法用权，用权为公。

　　推进五个优化。一是优化权力结构。乡（镇）党委要总揽全局、协调各方。要落实乡（镇）长负责制，发挥党政联席会议作用。要发挥乡（镇）人大作用，支持乡（镇）人大对政府工作开展监督。要坚持“全覆盖、不交叉”的原则，完善乡（镇）党委委员分工，规范副书记的分工。二是优化权力路径。要吸收科层制理性、科学的优点，提高权力运行的规则化、可控化水平。要从中心镇实际出发，对一些特殊性、急难性、例外性工作实行适当的非科层制运作，通过建立例外规则、完善运作制度、强化监督管理，做到用权必受监督，防止出现监督死角。三是优化用权规则。建立健全权力运行制度体系，形成以乡（镇）党委议决事规则为核心的制度。同时，明确程序规范，以程序固化制度，以程序确保制度执行。四是优化权力监督。乡（镇）纪委参与党委议事决策、用人酝酿的全过程，在参与中体现监督作用。开发《乡（镇）重大事项决策结果即时上报软件系统》，使上级党委、纪委能及时监督，提出意见建议。深入推进党务、政务公开，让权力在阳光下运行。五是优化用权环境。要加大宣传教育力度，使乡（镇）干部自觉接受监督。要积极构建党内监督、人大监督、群众监督、舆论监督的平台，把监督制度落到实处。对回避监督、打击报复监督的，要严肃追究责任。

　　落实四项举措。一是加强领导，形成合力。建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、人民群众支持参与的工作格局，形成工作合力。二是培育典型，示范带动。要及时发现和培育一些典型做法，发挥其示范带动作用。三是考核测评，强化激励。要把权力规范工作纳入乡（镇）党风廉政建设责任制中。要对中心镇权力运行情况进行考核测评，作为中心镇工作目标考核的重要内容。要强化激励措施，有效激发乡（镇）加强权力监督制约、规范权力运行的积极性和主动性。四是严肃纪律，注重教育。要严肃查处发生在中心镇党委、政府的违纪违法案件，同时，要利用一些典型案例进行法纪教育、警示教育。要用好责任制检查、党风廉政巡查、权力规范运行情况考核的结果，对违反用权规则、造成严重后果的要严肃追究责任。（作者王文序系浙江省绍兴市委常委、市纪委书记）
 

来源：《中国纪检监察报》