加快实行代建制　遏制高校基建腐败

加快实行代建制　遏制高校基建腐败 
 侯志山 

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　　自上世纪90年代末以来，我国高校进入了腐败易发多发期，基建领域更是成为高校腐败的“重灾区”。多年来，从教育主管部门到多数高校，普遍加强了对高校基建工程建设的管理和监督，整治基建工程领域腐败犯罪的力度不断加大，但是高校基建腐败为什么却屡禁不止?根源在制度。授权制度不科学，学校基建部门权力过大且缺乏应有的控制，不符合权力制约的规律;基建模式不合理，对于专业性很强的基建工作，由非专业的并不擅长此道的“学问机关”自己投资、自己运作、自己管理，违背工程建设规律。

　　遏制高校基建腐败，亟须制度创新。笔者认为，取消现行的基建工程“自建制”，代之以“代建制”，方为遏制高校基建腐败的釜底抽薪之策。

　　高校基建腐败是“自建制”惹的祸

　　长期以来，我国高校基建项目一般采用业主自主建设、自主管理的模式。在此模式下，建设工程项目主要依托高校的基建部门(处、办、科)来实施全过程的管理。这种模式的优点是集投资管理、建设组织实施管理、建设监督、工程使用单位于一身，使项目实施与今后的管理紧密结合。缺点是学校必须有满足建设要求的一定数量的专业管理人员，且要承担长久的人力资源投入;行政干预多，高校项目建设管理部门作为学校的职能部门必须服从学校的行政命令;管理效率低，部门负责基建项目全过程管理，程序多，任务杂，而大多数高校的基建专业管理人员配备不够齐全，严重影响管理效果;投资失控，在整个建设过程中，项目建设标准和设计等修改比较随意，“三超一拖”(概算超估算、预算超概算、结算超预算，拖工期)现象严重。

　　从廉政建设视角考察，自建制的弊端则更为明显:

　　一是权力过度集中在项目建设管理部门，极易产生腐败。虽然在项目建设中有监察、审计及财务部门的监管，但相对显得苍白无力。这是被大量“大楼起来，干部倒下”的腐败案件一再证明了的事实。这种模式与现行高校基建部门的权力体制相结合，成为高校基建腐败的一个重要的制度原因。

　　二是监管鞭长莫及，导致权力失控。在我国，高校大都是政府办的，因此对高校的监管政府责无旁贷。但是如同高校自身一样，对高校基建部门的管理既非政府教育行政部门的重点，又非其所长。高校基建腐败凸显了政府监管的缺失和乏力。监管缺位，势必导致纲纪废弛。

　　三是行政权力配置资源，潜藏腐败风险。从上世纪八九十年代以来，许多高校投入大量资金进行硬件建设，基建工程纷纷“上马”，工地俯拾皆是。高校源源不断的基建工程项目和大宗物资、设备采购订单，引得各路商贾云集，竞相前来“淘金”。而在高校内行政主导的体制下，基建项目投资、立项，甚至发包等资源配置权均掌握在学校主管领导手中，基建管理部门特别是主要领导干部则握有项目招投标等具体管理权。高校的少数领导干部和工作人员，由于意志薄弱，经受不住金钱、美色的诱惑，在糖衣炮弹的进攻下败下阵来。

　　高校实行基建“代建制”的必要性和可行性

　　“代建制”最早出现在政府公益性项目中，它是特别针对财政性投资、融资社会事业建设工程项目法人缺位，建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体，由此导致建设管理水平低下、腐败问题严重等问题制定的。鉴于高校基建领域腐败案件频发等现实状况，近年来从学术界到政治界，呼吁推行高校基建工程“代建制”的呼声甚高。即高校通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位———代建单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后再交付高校使用。

　　高校基建项目(不管是政府投资还是自筹资金)实行代建制，可以充分利用社会专业化组织的技术力量和管理经验，提高投资效益和管理水平，确保建设质量和安全，有效预防基建腐败发生。
 　　第一，实行代建制是规范投资行为、抑制腐败的有效途径。在高校自行组织项目建设实施的情况下，项目决策者也是项目实施者，一身二任;从机构上看，监督者和被监督者合为一体，主体责任不清，为腐败行为或超概算投资现象的产生提供了条件。由代建机构管理项目单位的工程建设，则从体制上铲除了腐败和超概算投资行为滋生的土壤。因为代建机构是独立于项目单位之外的市场主体，从而实现了项目决策者和实施者相分离，项目单位能够以独立的决策者和监督者的身份对腐败行为和工程超投资行为进行监督。同时，将原来过度集中于项目建设管理部门的各环节招投标及材料采购等控制权交给社会化的专业代建单位行使，并对其进行监督，也可有效减少权力寻租的空间和机会，从机制上保证干部廉洁，预防腐败。

　　第二，实行代建制是高校基建专业化管理的必由之路。代建制的核心是专业化管理。在激烈竞争的市场环境下，通过招标产生代建单位，能够有效地对工程建设质量、安全、进度、投资进行综合控制，同时能够节约许多费用，有效降低高校建设项目的总成本;实行代建制可以使高校从某些微观管理(具体项目)上转到宏观(决策)调控上，让代建单位组织管理工程实施过程中的具体事务，解决了包括分散管理、重复设置机构在内的一系列问题，能够充分发挥代建单位的专业化优势;代建制模式有利于解决高校基建专业人员不足问题，对大多数基建专业人员较为缺乏的高校而言，引入代建制，可有效规避自身专业人员不足的弱点，降低管理的风险。

　　第三，实行代建制，将内部委托代理关系转化为外部委托代理关系，有利于从机制上防止发生“三超”行为，提升投资管理的水平和效益。在代建制管理模式下，高校(业主)将项目建设的有关工作委托给承担代建任务的项目管理公司，并通过代建合同建立起市场化的外部委托代理关系，业主与代建单位的职责明确。代建制把过去建设单位(使用单位)的职责在建设期间划分出来，由专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期间的项目管理职责，拥有项目的经营管理权，全权负责投资管理和建设全过程的组织管理并承担责任。业主单位作为委托人则可以集中精力对代理人实施监督。

　　第四，实行代建制打破了部门垄断，将高校基建工程建设项目推向市场，置于“看不见的手”的控制之下。市场竞争机制的引入，压缩了高校职能管理部门权力寻租的空间，有助于实现管理部门的职能转变。代建制是计划经济向市场经济转型的产物，是管理部门从直接的工程建设管理向依照市场规律进行宏观的、间接的工程建设管理方式转变的一种制度安排，项目业主部门采用招标方式选定代建单位，代建单位委托招标代理机构进行招标，选定设计单位、建筑公司、设备供应商，它的引入必将打破政企不分、部门垄断的格局，转变资源配置方式，进一步推动机构改革和管理部门职能转变，并在竞争中不断增强代建公司的综合能力，鼓励其降低代理费用、加强投资控制，从而提高工程建设效率。

　　第五，实行代建制，可以压缩高校行政机构和人员，把高校从繁重的基建事务中解脱出来。这样有助于高校专注于教学科研等工作，做自己应当做的事，把高校建设好，而不只是把高校的“大楼”盖好。

　　高校实行基建工程代建制不仅是必要的，而且是可行的。高校基建项目绝大部分是为公共教育服务的，公益性是其基本属性，其建设资金虽然有政府拨款、银行贷款、学校自筹和社会捐资等多种来源渠道，但绝大部分还是依赖于政府拨款等财政资金的投入。因此，此类项目也具有非经营性政府投资项目的性质，这就决定了高校基建项目可以采用代建制模式。

　　为了有效遏制高校工程建设领域的腐败行为，节约建设成本，提高资金使用效益，建议教育行政部门对这项政策建议给予高度重视，使之尽快转化为政府的决策。(作者为北京大学纪委监察室副主任，研究员)

来源：《检察日报》