关于加强政府投资建设项目全过程监督的实践和思考
关于加强政府投资建设项目全过程监督的实践和思考
近年来，随着全国各地经济持续快速发展，财政收入不断增长，政府投资也不断增加。政府投资在促进地方基础设施建设、社会事业发展、推进城市化进程等方面发挥了重要的作用，但工程建设领域已成为不正之风和腐败问题最突出的领域之一，受到社会的高度关注，因此，如何加强对政府投资重点建设项目的监督，确保建设项目成为“工程优质、资金安全、干部廉洁”的“阳光工程”，已成为当前迫切需要解决的问题。最近，我县组织人员对政府投资项目建设情况进行了调研，发现在项目建设过程中存在一定的问题，针对监督过程中漏洞和不足进行了分析，并结合工作实践谈谈如何防范工程建设领域中的一些违法违规行为。
一、当前政府投资重点建设项目实施监管过程中存在的主要问题
（一）招投标活动不规范。
目前政府投资项目出现问题较多的环节是招标投标环节,主要存在以下问题：一是招标人排斥潜在投标人或直接采用邀标代替公开招标。招标人以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，甚至有的项目建设单位和个人以时间紧迫、工程质量有特殊要求等为借口，把本应公开招标的项目采用邀请招标方式进行招标，违规操作进而达到内定中标企业的目的。二是规避招标以及中标后将工程进行分包或转包。项目主管单位将主体工程招标，附属工程则直接发包，有的中标企业，将中标项目直接转包或违法分包给其他单位。三是围标串标排挤其他竞争者以达中标并获得高额利润。主要包括招标人与投标人的串通，代理机构与投标人的串通，投标人之间的串通，从而损害了招标人的利益，公共利益和国家利益。四是挂靠资质投标以委托的方式进行施工。一些不具备资质要求的企业为了参与投标，采用挂靠或假借资质的方式进行投标，中标后再由所挂靠的公司以授权委托的方式委托企业进行施工。
（二）工程监管不到位。
一是项目未批先建致使工程监管不到位。 一些工程项目在未办理工程报建手续，未取得施工许可的情况下就先行开工建设，有些工程项目甚至连“规划两证”都没办好就开工建设，这些工程边施工边补办有关手续，等手续办齐，工程也完成了大半，使得工程前期建设过程失去了监管，容易遗留质量问题和安全隐患。二是项目管理人员不到位。由于挂靠资质投标，企业中标后，投标承诺项目管理人员无法到位，致使擅自变更项目管理人员，而变更后的管理人员不具备相应的资质，甚至项目管理人员不到位，施工管理松散，施工资料不规范、不完整。三是工程质量安全管理不到位。由于大部分工程都是挂靠资质中标的，而挂靠资质中标的企业，往往不具备相应的施工经验和实力，在工程管理和施工中容易出现漏洞和产生各种隐患，使得工程质量和安全生产得不到保证。四是隐蔽工程现场监督不到位。 有些隐蔽工程施工日志、监理日志、阶段性验收资料记录不详细、不完整，有的甚至没有施工员和监理人员签名。五是工程变更程序不合理。有些工程项目变更设计、增减工程量，未按规定报有关部门审批，有的仅是分管领导签字同意，这就为一些利用变更设计，虚增工程量，提高工程款的行为提供了可乘之机。六是项目主管部门和监理部门监管不到位。项目主管部门由于缺乏专业知识，导致对项目的管理上的有心无力。监理部门的工作人员素质不高，以及同施工人员一起吃住，工作碍于情面，导致监理不到位。
（三）资金管理使用不规范。由于项目建设资金属于专项资金，财务相对独立，因此项目资金在使用管理上缺乏透明度，而负有监督职责的财政、审计部门由于不能及时掌握资金的使用情况，难以监督到位，致使项目资金在使用中容易出现截留、挪用、挤占、挥霍浪费等问题。一是未设专帐管理。有些工程项目工程款未设专帐管理，资金使用不规范，管理不严，非建设性支出偏大。二是资金拨付不规范。未严格按照工程预算、工程合同和工程进度拨付工程款，而且大部分工程项目的工程款都未按规定拨入中标企业所在地基本帐户，而是拨至项目部或私人帐户上，这就为挂靠资质投标提供了便利。
二、存在问题的主要原因
（一）现行法律法规不完善。我国现行的招标投标法律法规在调整招投标过程中各种关系方面还有欠缺。如对“规避招标”、“转包”等如何限定等都没有给出详细具体的规定，执行起来很难把握标准。对围标串标行为没有操作性强的认定方法，致使一些围标串标行为难以认定，使不法行为有机可乘。
（二）现行工程监管不到位。相关职能部门和监理单位对工程监督管理不到位。一是工程监管不及时、不到位。对于一些没有及时办理工程报建手续的工程，相关职能部门没有及时主动靠前进行监管，致使一些在开工时就能发现的诸如挂靠资质中标、转包、分包等问题没有被及时发现，贻误了最佳处理时机。待工程办好报建手续，在监管过程中发现这些问题时，往往因为资金、工期等原因难以处理，以致最后不了了之。二是工程监理不到位。监理属于中介机构，它在工程实施过程中，对确保工程质量、控制投资和工期起着重要作用。但在实际工作中，因为种种原因，工程监理往往流于形式，没有发挥应有的作用，造成工程监理工作不到位、监理责任不落实。
（三）现行资金管理不规范。由于政府管理体制缺陷，政府相关职能部门在执行政府投资资金拨付管理过程中力度尚显不足，工作不到位情况还时有发生，由于缺乏政府投资建设工程资金管理配套政策，使政府投资管理的许多环节处于“无法可依”的状态，从而出现预算超支，未按工程进度拨付资金，资金拨付档案不全等现象出现。
三、该县的主要做法
（一）成立机构，加强领导，健全政府投资监管机制。
为加强对政府投资工程建设监督管理，促进廉政建设，提高投资效益，该县立足实际出台监管办法，制定出台了《芦溪县政府投资建设工程监督管理试行办法》，明确规定了监管的组织领导、监管的内容、监管的方式等，通过对政府投资类工程建设项目的招投标、变更签证等关键环节的重点监管，规范市场交易行为，同时根据该规定，成立了由县委常委、县政府常务副县长任组长，县监察局局长和县发改委主任任副组长，财政局、审计局等部门主要负责人任成员的政府投资工程建设监督管理领导小组，并成立了副科级建制的政府投资工程监督管理办公室，负责协调安排日常工作，确保工程阳光高效廉洁运行。
（二）实行政务公开，阳光操作，坚持公开招投标制度。
该县建立健全项目核准告知备案制、信息公开、随机抽取中介和评委、监督管理“四项制度”，加强对公共资源交易的监管力度。到2011年10月份为止，公共资源交易平台共受理完成交易项目280项，其中政府采购244项，建设工程33项，产权交易3项，中标总金额63296万元，其中政府采购1079.37万元，节约率为20.06%,建设工程25599.63万元，节约率为10.31%，产权交易36590万元，节约率为6.55%。
一是建立了项目核准告知备案制。交易中心严格按照监管机构书面下达的招标方式进行，对达到招标限额的政府投资建设工程项目的招标方案一律按照《中华人民共和国招投标法》、《芦溪县招投标监督管理暂行办法》等法律法规的有关要求报发展和改革部门核准，招标文件经行业行政主管部门备案，招标项目情况向监察机关告知后公共资源中心方可办理进场交易登记手续。二是建立了信息公开制。项目的招标信息、中标公告要求一律通过芦溪县人民政府网，萍乡市招投标网、芦溪县招投标网或江西省招投标网，萍乡日报等网络媒体发布招标信息，确保招标信息公开、透明，同时在交易中心大厅电子显示屏上同步公开投标的报价、工期以及中标情况。三是健全随机抽取中介和评委制度。通过随机摇号的方式从“芦溪县中介服务机构备选库”中随机抽取交易项目的中介代理机构。评委专家在开标前由招标单位在相关行业行政主管部门和纪检监察部门的监督下，从评委专家库中随机抽取，组成评标委员会，推行评委随机抽取制、名单保密制、唱标隔离制、评委承诺制、评分实名制及公务回避制度，使投标人无法与评标专家进行沟通联系。四是建立健全监督管理制度。在招投标过程中，强化行业职能监督、执法执纪监督、社会监督和媒体监督，通过备案管理、提前告知、现场巡视、现场视频音频监控、手机屏蔽、签订《廉政合同》、受理投诉等多种形式，对各类招投标交易事前、事中、事后多方位全过程的监督，确保招投标结果的公正透明。
（三）聘请专业人员，全程跟踪，强化工程项目的监察。
一是组织专业人才，实施科学监管。聘请了专业人才对工程重大变更、增加量及重大隐蔽工程的审核等关键环节进行认真评审，严格把关，科学监管，及时发现和处理了工程建设项目设计和前期准备中存在的问题，节约了政府财政资金，确保了工程优质节俭运行。二是加强变更设计环节监督。为了防止擅自变更、虚增工程量的现象，监督工程变更设计要严格按照程序进行。对擅自变更设计、增加工程量的不予增加工程资金。同时，还要追究相关人员责任。三是加强日常监管，打造优质廉洁工程。充分发挥工程监管办公室的职能，通过组织专家评审、现场踏勘、资料审查等日常监督，对工程建设项目的招投标、工程概预算、开工、竣工验收及实施过程等环节，进行全程跟踪监督，确保了工程建设阳光规范安全运行。
（四 ）强化资金管理，建立档案，确保专项资金规范。
为了加强工程建设项目资金管理，提高资金投资效益，确保资金安全和专款专用，芦溪县对工程建设项目资金实行“三保险”：五堂会审、跟踪监督、建立档案确保专项资金规范、透明、安全、有效运行。到目前为止没有出现一例违规违纪事件。一是对项目资金拨付进行“五堂会审”。规定由施工单位填报建设项目的预付款和施工进度款拨付申请表，报项目主管部门，发改委、监察局、财政部门审核、县级分管领导审批的“五堂会审”程序办理，并明确分管项目单位的县级领导为重要负责人，项目单位的分管领导为主要负责人，两级负责人同时签署责任状并报县监察局备案。二是监察机关对项目资金进行跟踪督查。纪检监察机关严格执行项目投资审批、管理和实施的有关规定，对工程建设项目资金的拨付、使用情况进行不定期跟踪督查，确保专款专用。对督查中发现的问题及时责令整改，对问题严重或造成不良影响的，严肃追究相关负责人的责任。三是政府投资建设监督管理办公室建立项目档案。对实行报账审核制的数额较大的项目资金实行“一个项目一个档案”的管理。到目前为止已建立政府投资建设工程项目档案32个。将项目的相关招投标文件、实施方案、资金文件、拨付凭证、专项资金项目实施责任状等相关资料归档收集。通过“一项资金一个档案”管理，进一步规范了项目的基础管理工作。
来源：国家预防腐败局