当前党政正职监督相关制度深度评估分析
当前党政正职监督相关制度深度评估分析
近年来，一些地方或部门的党政“一把手”滥用权力，“前腐后继”，案件频发，尤其是县级党政“一把手”岗位成了腐败的重灾区。党政“一把手”滥用权力问题已引起了全社会的广泛关注。权力缺乏有效的监督和制约，难免出现腐败、酿成危害。党政主要领导干部即各级领导班子的“一把手”，位居权力运作的核心部位，发挥关键作用，直接关系一个地区或一个单位事业的兴衰成败。加强对党政正职监督管理的制度建设，防止权力滥用产生腐败，是当前反腐倡廉建设面临的一个不可逾越的重要课题和实践难题。
一、党政正职监督相关制度落实情况和效果
改革开放以来，按照对领导干部要严格要求、严格管理、严格监督的精神，中央采取了许多重大措施，不断加强和改进对“一把手”的权力监督，取得了可喜的成就，社会反应良好。近年来，各级党委、政府认真贯彻落实中央的决策部署，认真做好领导干部特别是党政“一把手”权力的监督管理，大力查处党政“一把手”的权力腐败案件，坚持把制约和监督党政正职权力运行作为反腐倡廉建设的重要任务，大胆创新监管机制，构建严密的监督网络，全面履行监督检查职责，积极破解党政“一把手”监督难题，推动了党内监督各项制度的贯彻落实，取得了较好的成效。
（一）分权动真格。在进一步健全党政“一把手”参加双重民主生活会、诫勉谈话、个人重大事项请示报告等制度的基础上，制定出台了《关于对领导班子党政正职实行三项监督管理制度的若干规定》，向党政“一把手”发出了限权令，明确规定党政正职领导干部议事决策必须“末位”表态，“三重一大”事项必须集体研究、集体决策，“一把手”不得直接分管人事、财务、工程项目建设工作。
（二）述廉出实招。注重党风廉政建设责任制的落实，严格实行领导班子党政正职述廉制度。近年来，湖南省嘉禾县大胆改革创新，积极破解监督难题，推行“示廉、考廉、述廉、问廉、评廉”等“五步法”的方式，开展乡科级党政正职公开述廉评议，邀请由30名“两代表一委员”、30名县委委员、50名县纪委委员、离退休干部及乡镇、村组的代表参加旁听，进行实名评议。被评议对象当场接受县纪委委员的尖锐质询，并当场确定优秀、称职、基本称职、不称职的得票率。对优秀率未达60%的被评议对象，当场宣布予以免职。这种公开述廉评议方式，将领导权力行使情况予以公开“曝光”，促进了领导干部正确履职用权，有效推进了惩治和预防腐败体系建设。
（一）分权动真格。在进一步健全党政“一把手”参加双重民主生活会、诫勉谈话、个人重大事项请示报告等制度的基础上，制定出台了《关于对领导班子党政正职实行三项监督管理制度的若干规定》，向党政“一把手”发出了限权令，明确规定党政正职领导干部议事决策必须“末位”表态，“三重一大”事项必须集体研究、集体决策，“一把手”不得直接分管人事、财务、工程项目建设工作。
（二）述廉出实招。注重党风廉政建设责任制的落实，严格实行领导班子党政正职述廉制度。近年来，湖南省嘉禾县大胆改革创新，积极破解监督难题，推行“示廉、考廉、述廉、问廉、评廉”等“五步法”的方式，开展乡科级党政正职公开述廉评议，邀请由30名“两代表一委员”、30名县委委员、50名县纪委委员、离退休干部及乡镇、村组的代表参加旁听，进行实名评议。被评议对象当场接受县纪委委员的尖锐质询，并当场确定优秀、称职、基本称职、不称职的得票率。对优秀率未达60%的被评议对象，当场宣布予以免职。这种公开述廉评议方式，将领导权力行使情况予以公开“曝光”，促进了领导干部正确履职用权，有效推进了惩治和预防腐败体系建设。
（三）执纪不留情。坚持纪律面前人人平等，不管是哪位“一把手”，也不管其功劳大小，只要违反了党纪法规，就决不姑息迁就，发现一个，严肃查处一个。近年来，湖南省嘉禾县纪委共查处党政“一把手”违纪违法案件30件，其中11人被移送司法机关处理。
二、党政正职监督相关制度执行中存在问题及原因分析
应当说，对党政“一把手”的监督制约整体上得到了加强。但是，从纪检监察机关查处的违纪违法案件来看，党政“一把手”仍然是腐败高发人群，其监督管理工作仍然是一个比较薄弱的环节，具体表现在：上级监督“太远”、同级监督“太虚”、下级监督“太难”、群众监督“太弱”、法纪监督“太晚”。对党政“一把手”监督不力有着复杂的原因，既有主观人文上的因素，也有客观体制上的因素。
（一）监督氛围不浓。社会公众对权力监督的认识不足，监督观念、监督意识淡薄。一是不懂监督。误认为监督是专门监督机构的事，与已无关，不愿监督，社会监督责任意识严重缺失。二是不敢监督。对开展监督心有余悸，存在畏难情绪。对上级监督怕打击报复，对下级监督怕得罪人，对同级监督怕影响关系。三是不要监督。个别主要领导干部主动接受监督的自觉性差，对监督存在反感情绪，想方设法逃避监督、排斥监督。
（二）监督合力不够。各监督主体之间缺乏有效的协调机制，各自为政，单打独斗，没有形成监督合力。一是缺乏协调配合。党章规定“纪委协助党委组织协调反腐败工作”。但实际上，能够协调的仅是一些大要案件的查处，而且靠的是纪委的权威，不是法律制度层面的保证，各监督主体基本上仍处于封闭运行状态。二是监督资源浪费。由于各监督主体之间没有建立规范的信息反馈机制、案件线索移送机制，导致监督效率低下和监督资源的极大浪费。
（三）监督依据不足。监督制度不健全，跟不上监督实践。一是制度建设滞后。没有根据新情况新问题进行及时修订和完善，一些新的监督制度往往是等到问题普遍出现后才制定，缺乏事前预防性的监督措施。二是制度难以操作。有的制度过于原则，正面要求多，具体操作少，规定不准干什么的多，违反了怎么处理的少，缺乏相配套的具体实施细则。
（四）监督体制不顺。专门监督机构缺乏权威性，难以充分发挥监督职能。一是纪委领导体制不顺。在双重领导体制下，同级党委对纪检监察机关享有绝对支配权。纪检监察机关在组织人事、财物经费以及各种事务上对同级党委政府存在很强的依附性，缺少监督的独立性。二是司法监督体制不顺。宪法所规定的“人民检察院依法独立行使检察权”、“人民法院依法独立行使审判权”还没有落到实处，司法监督的独立性经常受到行政干预，难以发挥应有的作用。
（一）监督氛围不浓。社会公众对权力监督的认识不足，监督观念、监督意识淡薄。一是不懂监督。误认为监督是专门监督机构的事，与已无关，不愿监督，社会监督责任意识严重缺失。二是不敢监督。对开展监督心有余悸，存在畏难情绪。对上级监督怕打击报复，对下级监督怕得罪人，对同级监督怕影响关系。三是不要监督。个别主要领导干部主动接受监督的自觉性差，对监督存在反感情绪，想方设法逃避监督、排斥监督。
（二）监督合力不够。各监督主体之间缺乏有效的协调机制，各自为政，单打独斗，没有形成监督合力。一是缺乏协调配合。党章规定“纪委协助党委组织协调反腐败工作”。但实际上，能够协调的仅是一些大要案件的查处，而且靠的是纪委的权威，不是法律制度层面的保证，各监督主体基本上仍处于封闭运行状态。二是监督资源浪费。由于各监督主体之间没有建立规范的信息反馈机制、案件线索移送机制，导致监督效率低下和监督资源的极大浪费。
（三）监督依据不足。监督制度不健全，跟不上监督实践。一是制度建设滞后。没有根据新情况新问题进行及时修订和完善，一些新的监督制度往往是等到问题普遍出现后才制定，缺乏事前预防性的监督措施。二是制度难以操作。有的制度过于原则，正面要求多，具体操作少，规定不准干什么的多，违反了怎么处理的少，缺乏相配套的具体实施细则。
（四）监督体制不顺。专门监督机构缺乏权威性，难以充分发挥监督职能。一是纪委领导体制不顺。在双重领导体制下，同级党委对纪检监察机关享有绝对支配权。纪检监察机关在组织人事、财物经费以及各种事务上对同级党委政府存在很强的依附性，缺少监督的独立性。二是司法监督体制不顺。宪法所规定的“人民检察院依法独立行使检察权”、“人民法院依法独立行使审判权”还没有落到实处，司法监督的独立性经常受到行政干预，难以发挥应有的作用。
三、进一步加强对党政正职监督对策建议
进一步加强对党政“一把手”的监督，必须探索构建一个自上而下与自下而上的监督相结合，权力、权威层面的监督与机制、制度层面的监督相结合的全方位、全过程的监督体系。
（一）以分权制约权力。一要优化权力配置。对党政“一把手”权力进行适当分解，逐步形成相互协调、相互制衡的权力关系，防止其滥用权力。二要规范权力界限。领导班子在讨论决定问题时，实行民主集中制，党政“一把手”与其他班子成员一样，只有一票的权利。三要公开履权情况。严格执行党务、政务、财务、事务公开制度，把权力运作公诸于众，变“暗箱操作”为“阳光操作”。
（二）以权力制约权力。一要完善授权机制。创新干部选拔任用制度，建立健全以公开为基本前提的推荐机制、以民主为基本格局的考察机制、以竞争为基本特征的选拔机制，严格实行用人失察责任追究制度，坚决刹住跑官要官、买官卖官的不正之风。二要强化监督制衡。建立完善监督协作机制，减少纪委对同级党委的依附性，保证纪检监督的权威性和有效性。转变监督方式，实现关口前移。拓宽监督渠道，更好地发挥党内监督、人大监督、政协监督、群众监督以及舆论监督的作用，增强监督合力，提高监督实效。三要加大惩腐力度。通过严惩腐败，提高腐败成本，增强治本功能，促进权力监督制约机制的完善，放大权力制约权力的效应。
（三）以道德制约权力。一是加强政治教育。坚持把用先进的理论武装头脑、指导实践，倡导和培育“八个方面的良好风气”， 增强党政主要领导干部的大局意识、党性意识、责任意识，使廉洁成为一种共识、一种共为。二是加强纪律教育。以落实“两个纲要”、“两个条例”为重点，认真贯彻执行《廉政从政准则》，对党政“一把手”常念“紧箍咒”，早打“预防针”，浇注“防腐剂”，促使党政“一把手”在诱惑面前不动心，得意之时不忘形，法纪面前不跌倒。三是加强警示教育。抓好正面示范教育，教育和激励领导干部争当发展先锋，争当勤廉楷模；抓好反面警示教育，以案说纪，敲响警钟，提高拒腐防变的警惕性。
（四）以制度制约权力。一要严密健全制度。“严密”既要缜密、配套、科学、可行。如全面推行党政“一把手”“末位表态发言”和不直接分管人事、财务、项目建设等制度；实施党政“一把手”公开述廉评议制度，落实纪委委员开展党内询问和质询办法；完善对党政“一把手”经济责任审计结果运用制度，等等。二要严格落实制度。“严格”既要不折不扣，重执行、抓落实、求实效。制度一经出台，就要严格遵守、一以贯之，不能虎头蛇尾、朝令夕改，谁违反就要严肃处理谁，不能心慈手软、听之任之，确保制度真正落实、真正有效。 （据湖南省嘉禾县纪委信息）
（二）以权力制约权力。一要完善授权机制。创新干部选拔任用制度，建立健全以公开为基本前提的推荐机制、以民主为基本格局的考察机制、以竞争为基本特征的选拔机制，严格实行用人失察责任追究制度，坚决刹住跑官要官、买官卖官的不正之风。二要强化监督制衡。建立完善监督协作机制，减少纪委对同级党委的依附性，保证纪检监督的权威性和有效性。转变监督方式，实现关口前移。拓宽监督渠道，更好地发挥党内监督、人大监督、政协监督、群众监督以及舆论监督的作用，增强监督合力，提高监督实效。三要加大惩腐力度。通过严惩腐败，提高腐败成本，增强治本功能，促进权力监督制约机制的完善，放大权力制约权力的效应。
（三）以道德制约权力。一是加强政治教育。坚持把用先进的理论武装头脑、指导实践，倡导和培育“八个方面的良好风气”， 增强党政主要领导干部的大局意识、党性意识、责任意识，使廉洁成为一种共识、一种共为。二是加强纪律教育。以落实“两个纲要”、“两个条例”为重点，认真贯彻执行《廉政从政准则》，对党政“一把手”常念“紧箍咒”，早打“预防针”，浇注“防腐剂”，促使党政“一把手”在诱惑面前不动心，得意之时不忘形，法纪面前不跌倒。三是加强警示教育。抓好正面示范教育，教育和激励领导干部争当发展先锋，争当勤廉楷模；抓好反面警示教育，以案说纪，敲响警钟，提高拒腐防变的警惕性。
（四）以制度制约权力。一要严密健全制度。“严密”既要缜密、配套、科学、可行。如全面推行党政“一把手”“末位表态发言”和不直接分管人事、财务、项目建设等制度；实施党政“一把手”公开述廉评议制度，落实纪委委员开展党内询问和质询办法；完善对党政“一把手”经济责任审计结果运用制度，等等。二要严格落实制度。“严格”既要不折不扣，重执行、抓落实、求实效。制度一经出台，就要严格遵守、一以贯之，不能虎头蛇尾、朝令夕改，谁违反就要严肃处理谁，不能心慈手软、听之任之，确保制度真正落实、真正有效。 （据湖南省嘉禾县纪委信息）
来源：国家预防腐败局