发挥社会力量在反腐倡廉建设中的作用
发挥社会力量在反腐倡廉建设中的作用
□ 周开让
□ 周开让
前不久，省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班就新形势下如何提高社会管理的科学化水平提出明确要求。胡锦涛同志在开班式上强调，加强和完善社会管理格局，要支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。推进反腐倡廉建设是一项巨大的系统工程，也需要吸收社会力量的参与。本文试就新形势下如何发挥社会力量在反腐倡廉建设中的作用进行探讨。
一、新形势下推进反腐倡廉建设必须高度重视社会力量的作用
（一）社会力量积极参与反腐倡廉是适应反腐倡廉建设新形势的客观需要
当前，社会建设发展相对滞后，社会力量发育不健全，成为引起腐败现象易发多发的一个重要因素。从社会管理方面看，由于我国社会阶层结构、城乡结构、就业结构、社会组织结构发生深刻变化，新经济组织、新社会组织和新兴行业大量涌现，大多数城镇从业人员由“单位人”变成了“社会人”，传统的“单位制”体制越来越不适应社会管理的要求，而社区、社会组织发育薄弱，不能有效承接管理职能，社会管理方面还有着不少缺陷和漏洞，加上利益主体多元化，资源竞争日趋激烈，容易诱发行贿受贿等腐败现象。从公共服务方面看，由于社会力量参与不足，绝大多数公共服务由政府提供，公共服务的总量和质量均不能满足人们日益增长的需求，特别是教育、医疗等领域供求差距较大，成为腐败分子权力寻租的热点领域。从社会力量自身发展方面看，政社不分、社会组织缺乏独立性的问题比较突出，一些社会组织沦为权力腐败的“中介”，等等。新形势对反腐倡廉建设提出了新要求，要大力加强社会组织建设、社区建设，充分发挥它们的作用，以此消除和减少社会领域一些易于滋生腐败现象的土壤和条件。
（二）社会力量是参与反腐败等公共事务治理的重要主体
近代以来，世界各主要国家的经济社会发展实践表明，市场在高效配置资源上有着明显的优势，但仅仅依靠市场不行，市场本身无法克服和解决两极分化、市场秩序的维护、公平平等竞争的制度供给等方面的缺陷，存在“市场失灵”现象；政府干预可以弥补市场失灵，但也会产生“政府失灵”现象，政府的过度或无效干预，会导致政府机构日益臃肿庞大、效率低下、政府官员的权力寻租腐败等。为解决这些问题，20世纪70、80年代西方国家掀起了“重塑政府”的公共行政改革运动，形成了治理和善治（good governance）理论，其中一个核心观点就是主张社会治理主体的多元性，除了政府以外，其它社会组织、志愿性组织、中介机构、第三部门等都可以加入到社会公共事务的管理和决策中来，在政府、市场、社会之间形成良好的合作和良性的互动关系。改革开放以来，为了改变政府包揽过多的局面，我国积极推进行政管理体制改革，大力建设服务型政府，市场机制与社会组织的作用得到了重视和发挥，政府职能得到了进一步转变。推进反腐倡廉建设，应当在党和政府的主导下，注重发挥社会力量和市场机制的作用。这一要求在我国加入的《联合国反腐败公约》中也有着明确的体现，公约第13条规定各缔约国均应当“推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识”。
（三）社会力量是扩大人民群众有序参与反腐倡廉的重要组织形式
我们党高度重视人民群众对反腐倡廉工作的参与，建立健全“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、人民群众广泛参与”的反腐败领导体制和工作机制，积极拓宽群众参与反腐倡廉工作渠道，着力解决群众反映强烈的突出问题，取得了较好成效。
扩大人民群众有序参与反腐败工作，需要发挥社会组织等社会力量的作用。实践证明，公民个体式的参与往往容易导致“参与的低效”或“参与的无序”。前者主要因为公民个体的力量太小，参与行为容易被忽视、被湮没；后者主要是因为公民个体的参与容易情绪化或者被片面误导，参与行为容易走向极端，甚至变成非理性、具有破坏力的“噪声”。社会组织的参与，一方面可以起到“扬声器”的作用，它把各种正当的、合理的、建设性的“声音”（意见诉求）放大，及时、清晰地传递给党和政府；另一方面还可以起到“过滤器”、“调节器”的作用，把各种非理性的“噪声”过滤掉，整合、传递其中的合理性因素，并调节人们的非理性情绪和偏颇的视角。
（四）社会力量是加强国际反腐败合作的重要助手
近年来，非政府组织在世界反腐斗争中作用越来越突出，影响越来越大。许多国家都有监督政府行为、反对政府腐败的非政府组织，如美国著名的反商业贿赂组织“商业改进协会”、以色列的“国家廉政运动”、韩国的“经济正义实践市民联合”等。国际反腐败的实践证明，作为体制外反腐败的有力主体，非政府组织是一支不可忽视的重要力量。因此，加强国际反腐败合作，社会组织的参与不可或缺。培育更多的反腐倡廉社会组织，让它们到国际上大力宣传我们党和国家反腐败的坚强决心和取得的显著成绩，介绍交流我们防治腐败的有效经验，有利于国际社会客观公正地了解我国的反腐倡廉状况，拓宽国际反腐败合作渠道，增强我国反腐倡廉的国际影响力。
二、充分发挥社区在反腐倡廉中的基础性作用
（一）加强反腐倡廉建设要打牢社区这个基础
随着我国社会结构的深刻变动，各类“社会人”和“单位人”集中汇集在城乡社区，在社区获取公共服务，社区成为社会的基本单元，成为最广泛、最直接联系群众的纽带，成为党在城乡执政的重要基础。反腐倡廉建设应当主动顺应这种变化，从全局的、战略的高度牢牢抓住社区这个阵地，在加强社区党风廉政建设的同时，不断增强社区反腐倡廉对社会的辐射力、影响力，不断夯实和扩大反腐倡廉建设的社会基础。
（二）构建廉洁高效的社区管理体系
按照党的十七大和十六届六中全会“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”、“实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动”、“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的要求，各地积极开展社区管理的探索实践，涌现出了不同的社区管理运行模式。以北京市为例，根据《北京市加强社会建设实施纲要》、《北京市社区管理办法（试行）》，社区管理体系主要由社区党组织、社区居委会、社区服务站这“三驾马车”组成，其中社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心；社区居委会是社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，在社区党组织领导下依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；社区服务站是政府在社区层面设立的公共服务平台，在街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导下开展工作，同时接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。
随着社区公共资金资产资源的增加，公共服务事项的增多，社区管理机构及其负责人廉洁与否成为居民群众关注的焦点，社区党风廉政建设的任务日益繁重。中央对此高度重视，这几年中央纪委全会都对社区党风廉政建设提出要求，作出部署。加强社区党风廉政建设，重点要做好三个方面工作：一是管好钱。加强对社区公共资源营业性收入、公共建设投入、居民社会保障资金的监管，防止截留、挪用和侵占。二是管好权。充分保障社区居民的知情权、参与权、选择权、监督权，建立健全社区民主议事决策制度，推进党务公开、居务公开，完善民主管理、民主监督制度，防止权力滥用。三是管好人。社区领导班子要明确社区党风廉政建设的主抓负责人，班子成员要自觉接受监督，发挥廉洁表率作用；社区干部要加强教育和管理，使他们了解党纪条规，了解党风廉政建设各项要求，增强法纪意识，做到不贪不占。
（三）增强社区反腐倡廉对社会的渗透力、影响力
加强社区廉政文化建设，是推动崇廉耻腐社会风尚形成的重要抓手。一是要适应居民群众文化需要，以广泛开展廉政文化活动为载体，培育居民群众的廉洁价值理念。二是要把廉洁要求寓于社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育之中，寓于社区规范和居民公约之中，转化为人们的自觉行动，大力营造崇尚廉洁的社区人文环境。三是要充分发挥社区党校、市民学校等社区文化场所和设施的作用，深入宣传腐败对社会的危害，积极鼓励居民群众反对腐败行为，倡导和弘扬不容忍腐败和抵制腐败的良好风气。
社区是加强对“社会人”管理的重要纽带。由于“社会人”群体游离于传统的社会管理网络之外，受到体制内的约束监管少，违纪违法的成本相对较低，不仅使一些意志薄弱者容易卷入违纪违法活动之中，而且不易发现和查处。目前，社区对“社会人”的管理还比较薄弱，远没有单位对“单位人”的管理那样有效。这既有社区的异质性比单位强，管理难度大的原因，更有社区建设作为一项新生事物，发展还不健全、不完善的原因。社区作为居民群众的社会生活共同体，不仅是因为共同居住的关系，更重要的是要形成共同的公共利益，并要以此为基点把来源多元化的居民群众组织和凝聚起来。只有把社区建成基于共同利益、共同文化而形成的共同体，改变社区与居民之间松散性联系的状况，社区才能切实发挥对“社会人”群体的管理和监督的作用。
社区是发挥社会监督作用的重要平台。社区处于基层组织的第一线，是倾听群众真实呼声最直接的地方。健全社区民意收集反映机制，通过推行民情信箱、民情热线、民情日记、民情联络员、民情恳谈会等行之有效的方法，收集、反映群众对党风廉政建设和各类社会热点问题的态度、看法和意见，可以增强反腐倡廉工作回应社会关切的敏锐性、及时性，提高人民群众对反腐倡廉工作的关注度和满意度。同时，社区还可以通过多种形式组织居民群众参与到对党政机关及其工作人员、社会单位的监督活动之中，比如，可以组织社区党员、群众参加各级纠风部门开展的民主评议政风行风活动等。
三、充分发挥社会组织在反腐倡廉中的生力军作用
（一）培育扶持社会组织健康发展
从当前经济社会发展的需要来看，社会组织发展仍然滞后，需要积极地加以培育扶持。培育扶持社会组织，要推进政社分开、管办分离，从体制机制上营造健康发展的良好环境。政社不分，社会组织与行政部门存在千丝万缕的利益联系，行政化色彩浓厚，不仅妨碍了社会组织的独立健康发展，而且容易导致行政部门利用社会组织规避约束监管，社会组织利用行政部门权力谋取不正当利益的问题。
培育扶持社会组织，还要加快推进政府向社会组织购买公共服务。缺乏充足的资金支持是制约我国社会组织发展的一大软肋，也是引发一些社会组织乱收费现象的客观原因。通过政府向社会组织购买公共服务，不仅可以降低公共服务成本，改善公共服务质量，而且可以为社会组织发展提供广阔的发展空间和有力的资金支持；同时还可以避免一些社会组织因为经费拮据而引发的乱收费问题。据清华大学的一项调研，我国社会组织的资金来源只有98％来自于政府，与发达国家相比，比例偏低，例如，国达到305％，德国则高达643%。因此，加快推进政府向社会组织购买公共服务，任务紧迫，潜力很大。目前，北京、上海、深圳、成都等地对政府向社会组织购买公共服务工作进行了一些探索。
（二）加强社会组织自身的反腐倡廉建设
加强社会组织的反腐倡廉建设，要突出“一个重点”，抓住“三个关键”：“一个重点”指的是要把与市场经济领域关系比较密切的行业协会、市场中介组织作为社会组织反腐倡廉建设的重点；“三个关键”指的是要把推进政社分开、健全社会组织内部自律机制和外部监督机制、开展专项治理作为社会组织反腐倡廉建设的关键点和着力点。
一些社会组织的腐败主要依托的是与行政机关的特殊关系，推进政社分开，是“釜底抽薪”的治本之策。健全社会组织的内部自律机制和外部监督机制，是构筑制度防线，提高社会组织自律性和诚信度的重要途径。一是推动社会组织完善以章程为核心的法人治理结构和治理机制，引导建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制；二是健全信息披露制度和诚信奖罚机制，引导社会组织增强社会责任感和公益意识，不断提高社会公信力；三是健全监管机制，改进监管方式，完善以规范行为为重心的相关管理制度，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，等等。
坚持标本兼治，开展专项治理，着力解决群众反映的突出问题，是推进反腐倡廉建设的一条重要经验。近年来，针对一些行业组织、社会中介组织服务不规范、乱收费等突出问题，中央纪委部署开展“规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为”的专项治理工作。专项治理工作对强制入会、摊派会费、擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准，以及经济鉴证类社会中介机构违法出具认定报告或出具虚假认定报告，借机谋取不正当利益等问题进行集中整治；对将特定行业协会和市场中介组织的服务作为行政许可的前置条件，以及政府部门把行业协会和市场中介组织作为“小金库”的政府行政行为进行集中规范，同时健全政策制度和法规体系，推动长效机制建设，这对于净化社会组织的发展环境，促进、保障社会组织的健康发展具有重要作用。
（三）强化社会组织的反腐倡廉功能
政府权力过于集中，社会自治功能较弱，是腐败现象发生的一个重要根源。社会组织是承接政府职能转移的重要载体，通过把一些政府不应、不宜承担的事项转移给社会组织来承担，有利于改变政府权力过于集中的状况，减少权力设租寻租的空间，提高社会自治能力，从源头上遏制腐败现象的发生。
反腐倡廉，教育是基础。分布广泛、门类众多的社会组织推行反腐倡廉教育，有助于廉洁教育的全覆盖。特别是可以以职业关系等纽带来加强对“社会人”群体的廉洁教育，与社区教育相互补充，实现全方位的“社会人”廉洁教育。社会组织植根于公众的社会生活之中，与政府部门相比，它更容易将廉政教育融入到公众的日常工作、学习和生活，在“润物细无声”之中帮助公众强化廉洁意识，培养廉洁习惯，抵制和反对不廉洁行为。
反腐倡廉，监督是关键。社会组织的监督作用主要分为两个方面：一方面是要加强行业协会、商会等社会组织的行业监督作用，着力解决商业贿赂等腐败问题。行业协会、商会等社会组织通过制定各自行规、条约，规范行业组织成员的行为，加强行业自治；倡导诚信从业、廉洁从业的行业道德准则，建立行业成员廉洁信用制度，建立健全行业纪律，通过限制从业资格等手段惩戒行业成员的商业贿赂行为，为整个行业的健康发展营造良好的风气和环境。另一方面，社会组织要采取多种形式加强对政府权力行使的监督，防止权力滥用而产生腐败问题。比如，围绕腐败多发的热点领域，专业的反腐倡廉社会组织以及相关领域的社会组织可以主动收集、研究情况，向有关部门反映和举报问题，通过新闻媒体曝光腐败案件，唤起社会关注，等等。
（由中央纪委监察部廉政理论研究中心、中国监察学会提供）
来源：国家预防腐败局