建立行政裁量权基准制度势在必行
建立行政裁量权基准制度势在必行
□ 王霁霞
国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出建立行政裁量权基准制度，这是行政裁量权规范中的重大创新和进步，也是对中国近几年行政执法改革成果的总结。
行政裁量权基准制度的主要内容和特点
行政裁量权基准制度是中国基层执法部门的执法改革和创新。这一制度的基本内涵是通过政府或执法主体自身拟定执法的细化规则，对行政裁量权（尤其是行政处罚裁量权）行使的一系列具体的、细化的、可操作的约束规则，对裁量权在给定幅度内进行量化，为裁量权的行使设定明细化的操作标准。从性质上看，行政裁量权基准制度具有以下几个特点：
第一，裁量权基准是政府及执法部门的自制规则，具有自律性和软法性。裁量权基准制度是政府（包括执法部门在内）自身拟定的规则，解决的是立法与实践之间的评判标准问题。作为政府自制规则的裁量权基准，它是政府对自身执法规则的更高要求，不是权力机关的法律对其作出的具体要求，具有自律性。恰恰由于它是政府自行制定，一般不属于法律的范围，因此又被称为“软法”。
第二，裁量权基准属于广义的行政程序规则，构成行政行为说明理由的部分。裁量权基准的存在是基于规范行政裁量权的需要，为广泛的行政裁量权的行使提供客观标准，属于行政程序规则。这些客观标准本身构成行政行为的说明理由部分：在有裁量权基准的前提下，除非有非常正当和例外的理由，否则行政裁量权的行使应当依据裁量权基准确定的结果，依据裁量权基准本身即构成说明一个行政行为具有合理性的重要理由。
第三，裁量权基准具有媒介性，是连接法律与具体行政管理事项的中介。由于法律只能规定一个社会的整体正义，无法涵盖社会现实中的具体情形，在法律与具体行政管理事项之间存在一个较大范围的空当。填补法律与具体行政管理事项之间空当的细化规则就是裁量权基准制度。
第四，裁量权基准具有量化性，包含一定程度的量化标准。裁量权基准一般包括两个方面的内容：一是划分不同的阶次和基准，二是制定每个阶次的适用规则。
行政裁量权基准制度的作用及其局限性
从中国法治发展历程来看，裁量权基准制度是法治政府建设过程中具有重大进步意义的制度创新，体现了政府自身希望通过裁量权基准制度压缩和规范行政裁量权的目标。行政裁量权基准制度在法治政府建设过程中具有非常重要的意义和作用：
一方面，建立行政裁量权基准制度对提高行政行为的公平性、公正性和合理性，规范执法行为，提高执法质量具有积极作用。通过制定裁量权基准，使行政裁量权更具可操作性，从而约束裁量空间，防止执法随意性，才能最大程度地确保执法公平公正。
另一方面，建立行政裁量权基准制度也有利于减少社会纠纷，平息社会矛盾，增强行政行为的可接受性。裁量权基准制度能够增强政府行为的透明度，避免同案不同罚，有利于增强行政行为的可接受性。
尽管裁量权基准制度的建立可以在一定程度上缩小裁量权的恣意与法治要求之间的差距，但我们必须看到裁量权基准制度也不可能一劳永逸地解决行政裁量权规范中的全部问题，它本身也不可避免地存在一定的局限性：
第一，基准制度调整范围本身非常局限，仅限于行政管理中可以量化的部分，而这部分仅仅是裁量权行使过程中很小的一部分。第二，裁量权基准的制定主体和标准的多元化在一定程度上造成了另外一种混乱与无序，即裁量权基准的多重标准。实践中裁量权基准的制定主体门类不一，裁量权基准的制定层次过低、标准不统一，在实践中会造成另外一种混乱，危及国家法制的统一性。第三，裁量权基准仍然面临简单化与管理多样化的矛盾，很多现实的情况是无法通过量化的方式进行全面规制的。
建立行政裁量权基准制度的重点
从已有地方政府及政府执法部门建立行政裁量权基准制度的实践情况和存在问题来看，在未来全国范围内建立行政裁量权基准制度的过程中，为确保裁量权基准制度本身的科学性，应当重点围绕以下几个方面展开：
首先，在制定主体方面，必须规范裁量权基准制度的制定主体。由于裁量权基准制度涉及相对人的人身权、财产权等重要权利，那些并不享有行政立法权的行政机关所制定的裁量权基准，本身就存在合法性瑕疵的嫌疑。应当对行政裁量权基准制度的制定主体进行规范，避免出现主体不合法的现象。
其次，在制定程序上，裁量权基准制度涉及行政相对人的权益，而且一经制定将作为准法律直接适用于行政相对人。因此，裁量基准的制定应当充分征求和体现行政相对人、公众的意见，重要事项的裁量基准制度还应当通过公开听证程序征求意见，不能由政府自行决定。
最后，在内容方面，裁量权基准制度是为了将变化的社会生活格次化，依据不同的格次适用不同的处理结果。这样，设定评判一个行为后果的标准将成为裁量权基准制度中最重要的因素。科学的裁量权基准制度，应当尽可能地把影响行为后果的主要因素都作为决定处理结果的变量，避免因单一变量造成适用基准制度的僵化。来源：摘自《中国纪检监察报》