推进反腐倡廉制度创新的思考
推进反腐倡廉制度创新的思考
在十七届中纪委第五次全体会议上，胡锦涛总书记发表了重要讲话，要求“推进反腐倡廉制度创新”。胡锦涛总书记的讲话包含丰富深刻的制度学理论内涵，从制度创新的三个基本方面，即制度需求、制度供给和制度实施，提出了反腐倡廉制度创新的要求。
制度需求：人民群众对反腐倡廉的新要求新期待
制度需求是制度创新的根本动力。胡锦涛总书记指出，形势在发展，实践在深入，人民群众对反腐倡廉提出了新要求新期待，这些都要求我们及时研究新情况、解决新问题、总结新经验，推进反腐倡廉制度建设创新。“人民群众对反腐倡廉提出了新要求新期待”，这就是推进反腐倡廉制度创新最根本的制度需求。为什么要反腐败？因为腐败危害人民利益。代表人民反腐败，是我们党在反腐败问题上的根本立场，是我们党依靠人民反腐败的根本依据，是我们党历来旗帜鲜明反腐败的根本道义动力。十七大报告强调，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。在我们党坚强有力的领导和推动下，反腐倡廉建设取得了巨大成效，危害人民利益的消极腐败现象得到有效遏制。同时也要看到，由于国际国内各种复杂因素的影响，社会发展中出现新情况新问题，有些制度不够健全和完善，旧的消极腐败现象没有彻底根除，又出现了一些新的消极腐败现象，在一些领域还呈现出滋生蔓延趋势，严重危害人民利益，阻碍社会发展进步。顺应人民对反腐倡廉的新要求新期待，推进反腐倡廉制度创新，是当前反腐倡廉建设的根本着力点。代表人民反腐败、依靠人民反腐败，在反腐倡廉制度创新中，就要了解腐败现象对人民利益的危害，倾听人民群众反腐败的呼声，听取人民对反腐倡廉制度建设的意见建议，特别要把解决人民群众反应最强烈、最关切的问题，作为推进反腐倡廉制度创新的突破口，把人民群众反腐败的强烈愿望转化为强有力的反腐败制度力量。
制度供给：制定科学有效的反腐倡廉制度
胡锦涛总书记指出，要深入研究反腐倡廉建设的突出问题，按照与改革开放伟大实践相适应、重大举措相配套的要求，配合深化行政管理体制改革、干部人事制度改革、司法体制和工作机制改革来进行。制度需求只是制度创新的必要条件，而不是充分条件，就是说，没有制度需求就不会有制度创新，而有了制度需求并不必然导致制度创新。制度创新得以实现，依赖于制度供给。所谓“制度供给”，就是针对特定制度需求，提供一种特定的制度，就像针对某种消费需求，生产一种特定产品一样。制度供给的关键是制度设计，所提供的制度必须是经过科学严密设计的，能够有效满足特定制度需求的。前面已经论述，在反腐倡廉制度创新中，制度需求是非常明确、非常强烈的。当前急需解决的是制度供给问题，要设计科学、严密的反腐倡廉制度。反腐倡廉制度设计，按照胡锦涛总书记的要求，要把握三点。第一，深入研究反腐倡廉建设的突出问题，问题很多，但不可能一下子全部解决，要突出重点，特别是要抓住危害最大、影响最坏的腐败问题，在解决这些问题上取得实质性突破。第二，反腐倡廉制度创新不是一项孤立的事情，不能孤立地进行，要与改革开放伟大实践相适应、重大举措相配套。第三，当前，消极腐败现象在行政管理、干部人事工作、司法活动中表现较为突出，反腐倡廉制度创新要针对这些突出问题，要同行政管理体制改革、干部人事制度改革、司法体制改革相配合，不能出现不一致甚至相互冲突的现象。
制度供给不足，是当前一个普遍问题，不仅表现在反腐倡廉制度建设中，也表现在各方面、各领域工作的制度建设中。这里讲的“制度供给不足”，不是一个制度数量问题，而是一个制度质量问题，就是说，不是制度“数量”不够，而是制度“质量”不好，是满足制度需求的“有效制度”供给不足。就像提供的消费品数量很多，而真正满足消费需求的、质量好的产品不多。从数量上看，现在的制度是很多，但满足制度需求的“有效制度”不多。现在，“制度创新”好象是一件轻松容易的事情，动不动就搞出一个制度，发出很多制度文件，制度文本多得不计其数。很多制度并不解决问题，有人开玩笑说“有些制度，当从制定出来、发出文件之日起，使命也就结束了”。关键问题在于，制度供给与制度需求之间不对应，不能解决所需要解决的问题，就像一个人“口渴”，却让他“吃饭”一样。制度供给不足，还表现为制度供给滞后，制度需求早就出现，但迟迟没有制度供给。一些早就出现、长期存在的问题，一直没有得到有效解决，为什么？原因就是制度供给不足。现在大家经常议论“权力过分集中”这个问题，其实这个问题不是这几年才提出来的，早在1980年，邓小平在《党和国家领导制度改革》这篇重要讲话中就提出来了。邓小平认为，我国政治生活中一切问题的总“根源”，就是权力过分集中。从反腐倡廉建设角度看，这个问题也是根源性问题，这个问题不解决，腐败难以根除、廉洁难以倡导。制度需求早就有了，但30年过去了，解决这个问题的有效制度供给还没有。“转变经济发展方式”是当前讨论的热点问题，这个问题也不是新问题，早在20世纪90年代初就提出来了。自那时到现在，口号一直在喊、文件中一直在讲，但问题没有解决，根本原因也在于缺乏有效的制度供给。上面这两个问题都是重大问题，也成了“跨世纪”问题，要切实解决，必须提供科学有效的制度。
制度实施：必须不断提高制度执行力
从制度需求到制度供给，制度创新还没有结束。制度创新的最终意义，在于新制度实施之后所产生的实际效果。如果到制度供给就结束了，那么制度创新就只有“文本成果”，而没有实际效果，这样的“制度创新”意义不大。制度创新是否有效、是否成功，最终要通过制度实施的效果来检验。在现实中，有制度不执行，或者执行不力，也是一个普遍问题。人们说“制度数量很多，但制度效果不好”，问题在于制度实施上。再好的制度，不认真实施，等于一纸空文。有人认为，“有制度不执行，比没有制度更糟；有规则不遵循，比没有规则更糟”。为什么这样说？制度有了，长期不执行，就会在人们心中形成轻视甚至蔑视制度的心理，敬畏制度、遵守制度的意识就会越来越淡薄，损害制度的严肃性和权威性，遵循制度的行为就会减少，而违反制度的行为则会增加。
胡锦涛总书记指出，切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。当前，提高制度执行力，认真实施各项制度，是反腐倡廉制度建设中的一个重要问题。制度实施是一项综合性的工作，按照胡锦涛总书记的要求，反腐倡廉制度实施，要抓好四个重要环节。
第一，加强组织领导。制度学理论认为，制度不会自动实施。制度颁布了，文件发出来了，人们会不会自动地按照制度规范自己的行为？一般不会。制度就像机器和工具，设计制造出来了，放在那里，没有人去操作，是不会自动运行、产生作用的。制度的实施，需要有制度实施主体来推动。这就是我们常说的问题，“制度有了，谁来执行？”规定制度实施主体、明确实施职责，是实施制度的首要问题。在反腐倡廉制度的实施中，各级党委、政府和纪检监察机关是实施主体，要切实加强制度执行的组织领导，保证反腐倡廉各项制度得到切实执行。提高反腐倡廉制度执行力，有一个问题不能回避，就是对制度执行者的激励问题。制度学理论认为，制度的实施者也要受到适当的激励，他才会有动力去积极执行制度。我们必须承认，反腐败是一项有风险的艰难工作，因此，对制度执行者要给予适当的激励，要保护他们的执法执纪行为、降低执法执纪风险，对优秀执法执纪者在精神上和利益上都应给予一定奖励。
第二，强化宣传教育。要切实加强制度宣传教育，增强全党制度意识，筑牢遵纪守法思想基础，把制度转化为党员、干部的行为准则、自觉行动。制度规范人的行为，但人不像机器那样“无头脑”地执行操作指令，从制度规则到人们的实际行为，中间还有“心理和思想”这个环节。制度是通过影响人的心理和思想，来影响人的行为的，就是说人们遵守制度是有思想基础的。制度宣传教育的意义，就在于首先用制度的要求和规则来影响人的心理和思想，从而规范人的行为。在制度宣传教育中，要避免简单化、敷衍了事的做法。报纸上刊登，发出文件，会议上念，各种宣传栏也有了，这些都是宣传教育，是有一定作用的，但还不够。还要组织学习培训，强制性地“灌输”，反复学习、深刻理解、铭记在心。美国西点军校有一种教学方法，重要的军纪军规要反复背诵，直到滚瓜烂熟、脱口而出。这样，可以使军人在特定情况下、面对特定问题，应该怎样处理，头脑中立刻出现“规则”，从而规范自己的行为。我们不能完全照搬这种办法，但它包含的教育原则是值得借鉴的。头脑中记不住有关的“规则”，又怎么会自觉按照规则采取行动呢？
第三，严肃监督查处。要切实加强制度执行情况监督检查，切实查处违反制度的行为。从理论和愿望上说，在实施制度时，要求人们按照制度规则约束自己的行为，必须做什么就去做，不准做什么就不做，该怎样做就怎样做。但在现实中，总是会出现偏离、违背制度的行为，必须做的不去做，不准做的偏要去做，不按照规定的方式做，这些现象是不可能完全避免的。纠正偏离制度规则的行为，使人们按照制度规则进行活动，本身就是实施制度的重要组成部分。在实施制度时，要建立严密的纠偏机制，一旦发现偏离制度的行为，就要坚决纠正。特别是要建立“微调”机制，发现小的偏差就及时纠正，不要等到偏差很大、问题严重，才来纠正。现在有些方面的问题难以解决，形成“积重难返”的局面，一个重要原因，就是没有建立“微调”机制，一些本来早就应该解决的问题，长期积累下来，问题越来越多、越来越严重，到了难以下手的程度。
第四，树立制度意识。“法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外”，这是最基本的制度意识。胡锦涛总书记要求，要着力在领导干部特别是高中级干部中树立这种意识。在一个制度体系中，从职能上相对划分，制度主体可以分为制度制定者、制度执行者、制度遵循者。但从制度规范的对象来看，制度体系中的所有人都是“制度遵循者”，就是说，制度遵循者包含制度制定者和制度执行者。一般来说，制度制定者主要是领导者和领导部门，制度执行者主要是有关职能部门，但是，制度制定者、制度执行者，不能把自己置于制度遵循者之外。在这个问题上，存在一种现象，有些制度制定者认为，自己制定制度是为了管别人，在潜意识中就把自己置于制度之上；有些制度执行者把制度作为手中的“工具”去管别人，把自己置于制度之外，因而出现了制度制定者、制度执行者不遵守制度的现象。有这样一个案例，一个单位的负责人经济上出问题被查处。在调查中发现，这个单位的财务管理规定可以说非常“完善”、十分“严密”的。为什么出问题呢？后来这个人交代说：“我制定这些规定是管别人的，不管我自己。”在制度实施过程中，领导干部起着关键作用，要带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度。“制度面前没有特权、制度约束没有例外”，就是说，在一个制度体系中，人人都是制度遵循者，没有在制度之上、在制度之外的人，领导干部明白这一点，非常重要。
（文/中共云南省楚雄州委党校副校长、副教授 李志昌）
来源：《廉政大视野》