当前拆迁领域存在的腐败问题及其对策研究
当前拆迁领域存在的腐败问题及其对策研究
□ 龙 翔
□ 龙 翔
近年来，在基础建设、旧城改造以及商业开发等城市化进程不断加速的背景下，城市拆迁的规模、速度和投资量快速攀升。与此同时，拆迁领域的腐败问题也日益凸显，成为困扰拆迁工作的难题。为深入剖析当前拆迁领域存在的腐败问题，江苏省南京市成立课题组，召开区县、部门座谈会4场，汇总分析1999年至2010年南京市拆迁领域违纪违法案例，梳理出拆迁领域腐败问题的基本情况，在此基础上分析成因并提出治理的对策建议。
拆迁领域存在腐败问题的基本情况
综合分析10年来南京市拆迁领域违纪违法案件的情况，主要表现出以下特点：
人员结构方面。一是领导干部比重较大。1999年至2010年拆迁领域违纪违法人数共计206人，其中处级干部36人，占17.5%，科级干部50人，占24.2%，一般干部18人，占8.7%，具有干部身份的人员超过了总人数的一半。值得注意的是，2005年以后，“一把手”违纪在案件中占有一定的比例，而且领导干部的职级与涉案金额呈正相关关系，权钱交易的特征比较明显。二是一线工作者居多。在拆迁领域违纪违法人员的身份统计中，实施具体拆迁工作的一线人员居多，他们掌握拆迁政策，熟悉具体情况和拆迁流程，具有较强的业务性。其中，村组、街道（社区）干部51人，占24.8%，普通动迁人员25人，占12.1%，合计人数超过拆迁涉案人员总数的35%。三是知识层次较低。在拆迁领域违纪违法人员的学历统计中，高中及以下学历的70人，专科学历的86人，本科学历的47人，研究生学历的3人。大专以下学历占绝大多数，达总人数的75.7%，高学历人数很少。
作案手段方面。从历年来查处的拆迁领域违纪违法案件来看，作案手段不断翻新，作案范围不断扩大，拆迁领域腐败问题日趋复杂。一是作案手段多样化，主要表现为：利用职务上的便利，弄虚作假，截留、骗取、贪污、挪用拆迁补偿款；拆迁过程中徇私舞弊，“暗箱操作”，违规发包，低价安置，从中渔利；滥用职权，充当拆迁过程中的“拆托”，收受拆迁户贿赂。
拆迁领域存在腐败问题的主要成因
经济发展因素。改革开放以来经济高速增长，加速推进了城市化进程。在旧城改造、城市扩建、招商引资的发展背景下，拆迁量巨幅增长。拆迁资金运作量非常庞大，一个拆迁项目少则数千万，多则数亿元。拆迁领域资金调度频繁，交易规模庞大，现金流量巨大，即时给付率高，为腐败问题的发生提供了机会。掌握权力、拥有资源的相关人员，经受不住巨大的利益驱动和利益诱惑，发生违纪违法行为。
法律政策因素。拆迁领域缺乏有效的法律规章制度，为腐败问题的发生提供了权力寻租的制度空间。高位阶的法律缺失。目前，只有一部国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》是全国适用的规范拆迁的基本法规，且在1991年条例的基础上修订而成，基本上沿用了计划经济体制下的条文框架，立法理念相对落后，可操作性较差。各个地方关于拆迁的法律法规和制度比较多，但规范性较差、变更率较高，与国家层面的法律法规衔接性不够，造成政策的稳定性、连贯性、统一性不足。法律法规政策的缺漏、变动以及存在的内在冲突，使得拆迁领域缺乏足够的规范，相应的监管无法获得刚性制度的有效支持。
管理体制因素。一是拆迁管理体系较为混乱。目前，普遍实行的拆迁工作属地责任原则，直接将拆迁权力和责任分配至区县政府，一身二任，政府既是裁判员，又是运动员，难以形成有效的权力约束监管机制。二是拆迁队伍不稳定，素质欠佳。拆迁工程往往由政府的拆迁办公室或临时成立的机构负责，存在大量的临时协助人员、借调人员。人员的进出和选任缺乏严格的标准，造成拆迁人员个人素质良莠不齐，政策、法律意识淡薄。三是拆迁机构尚未建立有效的内控机制。拆迁管理机制随意性较大，缺乏对拆迁程序设置以及关键环节的控制。拆迁负责人或动迁组长权力过大，补偿的弹性空间较大，容易形成权力勾结和利益联盟。
社会冲突因素。违章建筑、土地权证、析产分户等历史遗留问题以及弱势群体因拆迁而产生的生存问题，使拆迁成为各种社会问题集中爆发的焦点。因解决社会冲突因素而过量赋予的自由裁量权，导致腐败问题假借社会冲突的机动空间谋取非法利益。例如，在违章建筑补偿方面，按规定，违法建筑一律不予补偿，但实际中，一部分历史上早已形成的违章建筑是被拆迁人的生活保障，考虑到实际困难，确实需要补偿；而另一部分受高额利益驱动的被拆迁人、工企单位趁机抢搭抢建的违章建筑，也因为拆迁实施单位追赶项目进度，获得了变相的补偿。
拆迁领域存在腐败问题的治理对策
合理规划，科学发展，保持与城市经济发展水平相适应的适度拆迁规模。保障城市规划的科学性、合理性和长期性，避免和减少盲目建设。拆迁与城市发展相协调，控制拆迁规模，综合布局，统筹规划。将三房（经济适用房、中低价商品房、廉租房）建设有机整合进城市中心区建设，保证适当数量的居民回迁。拆迁必须具备充足的拆迁资金保障、房源保障。条件不成熟、论证不充分的拆迁项目暂缓执行，提高拆迁的计划性和保障性。
管理体制因素。一是拆迁管理体系较为混乱。目前，普遍实行的拆迁工作属地责任原则，直接将拆迁权力和责任分配至区县政府，一身二任，政府既是裁判员，又是运动员，难以形成有效的权力约束监管机制。二是拆迁队伍不稳定，素质欠佳。拆迁工程往往由政府的拆迁办公室或临时成立的机构负责，存在大量的临时协助人员、借调人员。人员的进出和选任缺乏严格的标准，造成拆迁人员个人素质良莠不齐，政策、法律意识淡薄。三是拆迁机构尚未建立有效的内控机制。拆迁管理机制随意性较大，缺乏对拆迁程序设置以及关键环节的控制。拆迁负责人或动迁组长权力过大，补偿的弹性空间较大，容易形成权力勾结和利益联盟。
社会冲突因素。违章建筑、土地权证、析产分户等历史遗留问题以及弱势群体因拆迁而产生的生存问题，使拆迁成为各种社会问题集中爆发的焦点。因解决社会冲突因素而过量赋予的自由裁量权，导致腐败问题假借社会冲突的机动空间谋取非法利益。例如，在违章建筑补偿方面，按规定，违法建筑一律不予补偿，但实际中，一部分历史上早已形成的违章建筑是被拆迁人的生活保障，考虑到实际困难，确实需要补偿；而另一部分受高额利益驱动的被拆迁人、工企单位趁机抢搭抢建的违章建筑，也因为拆迁实施单位追赶项目进度，获得了变相的补偿。
拆迁领域存在腐败问题的治理对策
合理规划，科学发展，保持与城市经济发展水平相适应的适度拆迁规模。保障城市规划的科学性、合理性和长期性，避免和减少盲目建设。拆迁与城市发展相协调，控制拆迁规模，综合布局，统筹规划。将三房（经济适用房、中低价商品房、廉租房）建设有机整合进城市中心区建设，保证适当数量的居民回迁。拆迁必须具备充足的拆迁资金保障、房源保障。条件不成熟、论证不充分的拆迁项目暂缓执行，提高拆迁的计划性和保障性。
加强立法，统一标准，建立健全能满足拆迁实际需要的拆迁管理法规制度。较高层面的、可操作性强的拆迁法律法规应尽快出台，与《物权法》、《土地管理法》等法律相协调。应全面规范城市房屋拆迁和农村集体土地的征地拆迁，就拆迁主体、拆迁原则、拆迁程序、拆迁方式、拆迁行为、拆迁标准、拆迁人与被拆迁人的权利义务等内容作出明确规定。“公共利益”作为限定拆迁性质的重要法律概念，也应当在相关法律法规中加以规定。同时，在国家立法尚未完成的过渡期内，要梳理、整合地方的拆迁规则，以地方法规规章的形式，提高拆迁规则的法律效力，形成统一的拆迁规范。避免同类地区、相邻区域拆迁政策、拆迁标准不统一，产生矛盾纷争，形成政策“洼地”和制度漏洞。
准确定位，导向明确，构建相互制约、协调共赢的拆迁各方利益分配格局。防治拆迁领域腐败应从利益分配机制入手，要理顺拆迁领域的各种利益关系，准确定位拆迁主体的权利和义务，逐步建立合理、有序的利益分配格局。根据拆迁项目的利益属性区分为公共利益和商业利益两种不同类型的拆迁，适用不同的利益补偿机制和交易规则，明确拆迁各方的利益选择途径。公共利益的拆迁项目由政府主导，但要经过严格的合法性审查和公开的立项听证程序。商业利益的拆迁项目必须向被拆迁人公布拆迁方案，召开被拆迁人大会，获得一定比例被拆迁人的拆迁合意，才能申请拆迁许可证。政府不应从事具体的拆迁行为，由专业资质的拆迁公司通过竞标获得拆迁项目。
职责分明，程序规范，形成公开透明、监管到位的拆迁工作管理机制。一是明确政府在拆迁管理机制中的定位。政府退出拆迁的实施领域，不参与具体的拆迁行为，不直接支配拆迁资金。政府作为投资者和裁决者的身份要分离。政府的监管职能要强化。建立专业的政府拆迁纠纷裁决机构，受理拆迁纠纷，居中公平裁判。二是加强拆迁机构内控机制建设，有效约束自由裁量权。严格控制拆迁流程的各个环节，建立调查、测算、谈判、补偿、审核等“五分离”工作机制，实行交叉调查、定量复核等工作方法，完善拆迁公示、拆迁评估、拆迁审核、资金拨付等工作制度，严格限制自由裁量权，确保权力规范、透明、公开运行。拆迁办与拆迁公司要完全脱钩，拆迁公司管理人员不再委派，采用职业经理人制度。拆迁公司应当设立审计和法务部门，配备专业的财会和法务人员，通过职业资格认证提高拆迁从业人员的专业技术水平和综合素质。三是加强对拆迁市场的有效监管。国土、房产、建设、审计、监察等部门加强联动，建立有效的综合监管机制。加强对评估、会计、审计等中介机构的行业管理，进行行业评级。拆迁市场实行准入原则，信用等级、资金规模、专业资质不达标或有不良记录的企业和机构禁止进入拆迁市场，要保证整个拆迁过程“阳光透明”。
宣传动员，民主协商，促进被拆迁群体自治能力和水平的提高。拆迁牵涉到每个被拆迁人的切身利益，被拆迁人对拆迁的腐败问题最关心，也最敏感，是有效防治拆迁领域腐败的积极力量。要充分调动被拆迁人的积极性，拓宽他们对拆迁工作的监管途径。一是加强拆迁法规政策宣传，提高被拆迁人对拆迁的认同度和参与度。通过具体、详尽的政策宣传和解释，帮助被拆迁人掌握拆迁的标准和尺度，维护自身的合法权益，及时发现和制止拆迁人员的违规违法操作。二是建立民主协商机制，鼓励被拆迁人自治组织的建立。拆迁信息人为屏蔽和封锁，导致了拆迁过程中的“暗箱操作”，为腐败提供了机会。因此，要变“堵”为“疏”。通过自治组织的建立，扩大政策宣传，畅通协商沟通，形成民主融洽的拆迁氛围，促进被拆迁群体的互助合作，建立自治的纠纷解决机制，使拆迁过程中的问题得到及时疏通和解决。三是赋予自治组织监督的权利，畅通监管渠道。将被拆迁人自治组织作为基本的监督主体，赋予其查询、质询、参与问题调查等监管权利。在拆迁现场设置举报信箱，提供举报电话和网络举报信箱，保证24小时通畅。对被拆迁人自治组织提出的质询和举报，必须书面答复，并向全体被拆迁人公布。通过赋予被拆迁人监督权，有效防范腐败的发生。 （作者系江苏省南京市委常委、市纪委书记）
来源：《中国纪检监察报》