预防与惩治腐败有赖法制推动
预防与惩治腐败有赖法制推动
法制，不能简单地等同于法律制度，其中还包括基于制度所建立起来的社会秩序。换句话说，法制是管理社会事务的法律化、制度化，同时也是制定法律、遵守法律、维护法律的完整体系，其基本要求是有法可依、有法必依、违法必究。藉此衡量，我国预防与惩治腐败法制体系呈现出三个特点。
其一，预防与惩治腐败的法律规范体系已基本建立。2003年，党的十六届三中全会明确提出，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。同年11月，中纪委明确提出2010年前建立起有中国特色的预防与惩治腐败的法律规范体系。这一体系的载体是各级各类国家机关发布的规范性文件。上至法律、行政法规、地方性法规、规章以及党章党规，下至各级各类国家机关制定的其他规定、内部规定，均涉及国家机关和公职人员的义务、纪律、行为规范、监督、惩处等。从实际情况看，我国预防与惩治腐败的法律规范体系已基本建立。
其二，法律规范执行不力，许多正式制度都面临着约束效力与执行效力双低的局面，正式制度常被束之高阁。例如，早在1993年就已作出规定的党政机关县处级以上领导干部廉洁自律的“五个不准”，要求“不准用公款获取各种形式的俱乐部会员资格，也不准用公款参与高消费的娱乐活动”。但从近些年的实际情况看，公款请客送礼、公款旅游、公款炒股、公款赌博的案件屡有发生，引起了社会的强烈不满，极大地损害了公权力机关的形象。再如，2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，其中第63条明确规定了党政领导干部选拔任用中的“十个不准”，但该条例颁布后，违反组织人事纪律甚至买官、卖官的案件仍时有发生。
其三，对公职人员的腐败行为、违法行为究办、惩处不力。国土资源部公布的资料显示，2003年全国共查处土地违法案件16.8万件，结果仅有687人受到党纪政纪处分，94人被追究刑事责任。以此推算，平均每个案件仅有0.004人受到党纪、政纪处分，仅有0.0005人被追究刑事责任。从结果上看，基本到了“忽略不计”的程度。此外，即使被查处，腐败公职人员也常得不到应有惩处，有的严重受贿、索贿只给予较轻的行政处分，官职、工资、福利等一律不变；有的因为是“老同志”而被网开一面，批评教育完事。这种惩处结果导致更多的公职人员“前腐后继”，抱着冒险、侥幸的心理，不惜以身试法。
我国预防与惩治腐败法律规范体系的基本建立，意味着我国预防与惩治腐败已基本实现了有法可依，今后的任务是如何进一步健全与完善。同时，法律规范的维护和执行日益成为我国预防与惩治腐败工作的重中之重。因此，必须倡导全面建设预防与惩治腐败法制体系的观念，尤其是不能重立法而轻执法，否则预防与惩治腐败就会停留于纸面。这种观念既符合法制的本义，也符合我国预防与惩治腐败的实际。依笔者看，全面建设预防与惩治腐败法制体系，可从以下三方面着力。
——抓住“健全”与“完善”两个环节，使我国预防与惩治腐败的法律规范更完整、更有效、更易于执行。健全的重点应为“全”，完善的重点应为“科学合理”，从而使我国预防与惩治腐败的法律规范体系真正实现规范齐全、结构合理、内容科学、易于操作。
一方面，虽然我国预防与惩治腐败法律规范体系已基本建立，但这一体系仍显不全，且有重要遗漏。例如，我国至今既没有一部如“预防与惩治腐败法”的反腐败基本法，也没有如“公职人员财产收入申报法”的特别法，而一些重要的国际性、区域性反腐败公约更是尚未加入，这些都是健全我国预防与惩治腐败法律规范的应做之事。
另一方面，虽然我国预防与惩治腐败法律规范的数量很多，但在结构、内容、可操作性等方面都存在缺陷。在结构上，属于法律、行政法规、地方性法规层面的规范少，属于党纪、政纪的试行性规定多；在内容上，大量规范都存在重实体轻程序、重禁止性规定轻法律责任追究的偏向以及交叉、重复之处；在可操作性上，由于规定的笼统、原则、技术清晰度不够，许多法律规范的操作性比较差，使法律规范的执行效果受到较大影响。
——分析影响法律规范执行的具体因素，营造有利于执行的整体环境。法律规范执行不力、约束乏力，其原因有法律规范本身的问题，但更主要的是缺乏法律规范执行的整体环境（软环境与硬环境）。在法律规范执行中，许多因素都会对执行效果产生影响，包括执行态度与信心、执行障碍预判与防范、执行机构与人员、执行契机、执行程序（方式、步骤、顺序、时限）、执行方案、执行费用保障、执行对象的政治文化（政治心理、政治意识、政治价值）、执行救济等。这些因素相互联系、相互作用，共同构成法律规范执行的整体环境，其中的任何一个因素不具备或者出现问题，都会使法律规范的执行效果大打折扣。因此，提高法律规范的执行效力和约束效力，一方面需要完善法律规范本身，使之更易于执行；另一方面需要分析影响法律规范执行的具体因素并加以解决，从而营造出有利于法律规范执行的整体环境，使预防与惩治腐败法律规范得到切实执行。
——在法律责任追究环节上，做到“有腐必反，违法必究”。依法追查、究办国家公职人员的法律责任，使法律责任得到实实在在的落实，并真正成为确保公权力合法、合理运用的得力工具。目前，我国法律责任追究方面存在的最大问题是责任追究空疏。这个问题不解决，腐败公职人员可以不承担或者轻易逃避法律责任，不仅会使公权力机关失信于民，造成国家与社会关系的紧张对立，而且还会积累社会矛盾，引发政治不稳定乃至政治冲突。
解决这个问题，还是要靠权力监督以及有权机关的敢于作为。一方面，对国家公权力机关和公职人员的职权行为应有全面的（事项、对象、过程)、多主体的（各种政治力量和社会力量）、多工具的（包括新媒体工具）监督，不能有“虚监”、“漏监”的情形。另一方面，对腐败、违法的公职人员，有权机关应奉行“积极法治主义”的原则依法查处，不能消极、迟缓、不作为。在我国，有权对腐败、违法的公职人员进行惩处的机关包括人民代表大会、人民法院、党的纪律检查机关、行政监察机关、上级党政机关等。如果有权机关对腐败、违法的公职人员消极不作为，这既是对腐败、违法行为的变相纵容，也是对法制、社会风气乃至有权机关权威性的极大损害。在这方面，香港廉政公署的一套制度、机制为我国有权机关在预防与惩治腐败中的积极作为提供了经验，值得借鉴。 （文/中国政法大学教授 郎佩娟）
其二，法律规范执行不力，许多正式制度都面临着约束效力与执行效力双低的局面，正式制度常被束之高阁。例如，早在1993年就已作出规定的党政机关县处级以上领导干部廉洁自律的“五个不准”，要求“不准用公款获取各种形式的俱乐部会员资格，也不准用公款参与高消费的娱乐活动”。但从近些年的实际情况看，公款请客送礼、公款旅游、公款炒股、公款赌博的案件屡有发生，引起了社会的强烈不满，极大地损害了公权力机关的形象。再如，2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，其中第63条明确规定了党政领导干部选拔任用中的“十个不准”，但该条例颁布后，违反组织人事纪律甚至买官、卖官的案件仍时有发生。
其三，对公职人员的腐败行为、违法行为究办、惩处不力。国土资源部公布的资料显示，2003年全国共查处土地违法案件16.8万件，结果仅有687人受到党纪政纪处分，94人被追究刑事责任。以此推算，平均每个案件仅有0.004人受到党纪、政纪处分，仅有0.0005人被追究刑事责任。从结果上看，基本到了“忽略不计”的程度。此外，即使被查处，腐败公职人员也常得不到应有惩处，有的严重受贿、索贿只给予较轻的行政处分，官职、工资、福利等一律不变；有的因为是“老同志”而被网开一面，批评教育完事。这种惩处结果导致更多的公职人员“前腐后继”，抱着冒险、侥幸的心理，不惜以身试法。
我国预防与惩治腐败法律规范体系的基本建立，意味着我国预防与惩治腐败已基本实现了有法可依，今后的任务是如何进一步健全与完善。同时，法律规范的维护和执行日益成为我国预防与惩治腐败工作的重中之重。因此，必须倡导全面建设预防与惩治腐败法制体系的观念，尤其是不能重立法而轻执法，否则预防与惩治腐败就会停留于纸面。这种观念既符合法制的本义，也符合我国预防与惩治腐败的实际。依笔者看，全面建设预防与惩治腐败法制体系，可从以下三方面着力。
——抓住“健全”与“完善”两个环节，使我国预防与惩治腐败的法律规范更完整、更有效、更易于执行。健全的重点应为“全”，完善的重点应为“科学合理”，从而使我国预防与惩治腐败的法律规范体系真正实现规范齐全、结构合理、内容科学、易于操作。
一方面，虽然我国预防与惩治腐败法律规范体系已基本建立，但这一体系仍显不全，且有重要遗漏。例如，我国至今既没有一部如“预防与惩治腐败法”的反腐败基本法，也没有如“公职人员财产收入申报法”的特别法，而一些重要的国际性、区域性反腐败公约更是尚未加入，这些都是健全我国预防与惩治腐败法律规范的应做之事。
另一方面，虽然我国预防与惩治腐败法律规范的数量很多，但在结构、内容、可操作性等方面都存在缺陷。在结构上，属于法律、行政法规、地方性法规层面的规范少，属于党纪、政纪的试行性规定多；在内容上，大量规范都存在重实体轻程序、重禁止性规定轻法律责任追究的偏向以及交叉、重复之处；在可操作性上，由于规定的笼统、原则、技术清晰度不够，许多法律规范的操作性比较差，使法律规范的执行效果受到较大影响。
——分析影响法律规范执行的具体因素，营造有利于执行的整体环境。法律规范执行不力、约束乏力，其原因有法律规范本身的问题，但更主要的是缺乏法律规范执行的整体环境（软环境与硬环境）。在法律规范执行中，许多因素都会对执行效果产生影响，包括执行态度与信心、执行障碍预判与防范、执行机构与人员、执行契机、执行程序（方式、步骤、顺序、时限）、执行方案、执行费用保障、执行对象的政治文化（政治心理、政治意识、政治价值）、执行救济等。这些因素相互联系、相互作用，共同构成法律规范执行的整体环境，其中的任何一个因素不具备或者出现问题，都会使法律规范的执行效果大打折扣。因此，提高法律规范的执行效力和约束效力，一方面需要完善法律规范本身，使之更易于执行；另一方面需要分析影响法律规范执行的具体因素并加以解决，从而营造出有利于法律规范执行的整体环境，使预防与惩治腐败法律规范得到切实执行。
——在法律责任追究环节上，做到“有腐必反，违法必究”。依法追查、究办国家公职人员的法律责任，使法律责任得到实实在在的落实，并真正成为确保公权力合法、合理运用的得力工具。目前，我国法律责任追究方面存在的最大问题是责任追究空疏。这个问题不解决，腐败公职人员可以不承担或者轻易逃避法律责任，不仅会使公权力机关失信于民，造成国家与社会关系的紧张对立，而且还会积累社会矛盾，引发政治不稳定乃至政治冲突。
解决这个问题，还是要靠权力监督以及有权机关的敢于作为。一方面，对国家公权力机关和公职人员的职权行为应有全面的（事项、对象、过程)、多主体的（各种政治力量和社会力量）、多工具的（包括新媒体工具）监督，不能有“虚监”、“漏监”的情形。另一方面，对腐败、违法的公职人员，有权机关应奉行“积极法治主义”的原则依法查处，不能消极、迟缓、不作为。在我国，有权对腐败、违法的公职人员进行惩处的机关包括人民代表大会、人民法院、党的纪律检查机关、行政监察机关、上级党政机关等。如果有权机关对腐败、违法的公职人员消极不作为，这既是对腐败、违法行为的变相纵容，也是对法制、社会风气乃至有权机关权威性的极大损害。在这方面，香港廉政公署的一套制度、机制为我国有权机关在预防与惩治腐败中的积极作为提供了经验，值得借鉴。 （文/中国政法大学教授 郎佩娟）
来源：《廉政大视野》