全面试行政府绩效管理提高行政监察工作科学化水平
全面试行政府绩效管理提高行政监察工作科学化水平
□ 深圳市监察学会
□ 深圳市监察学会
近年来，广东省深圳市监察局积极适应服务型政府建设和行政管理体制改革的要求，不断创新行政监察工作，牵头探索建立了政府绩效管理工作体系，对市政府工作部门、各区政府（新区管委会）落实市委市政府重大部署和履行职责等情况进行过程监控、专项评估和综合评估，初步实现了绩效管理的电子化、实时化、系统化和制度化，取得了较好成效。
一、深圳政府绩效管理工作开展的背景
深圳市政府绩效管理工作是在贯彻落实中央有关部署精神、推进服务型政府建设、拓展电子监察领域、提升行政监察工作科学化水平的背景下产生和发展起来的。
2005年，温家宝总理在《政府工作报告》中首次正式提出要建立科学的绩效评估体系。2008年，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次常委会议上明确要求：“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”。深圳市场经济发育早，社会加速转型，人民群众对政府公共服务的要求越来越高，传统的政府管理方式已很难适应新形势发展的需要。为此，我市认真贯彻中央部署精神，大力加强服务型政府建设，建立健全以“职责设定、目标管理、行政监督、绩效管理、行政问责”五要素为主要内容的行政责任机制，绩效管理作为创新政府公共服务模式、提高公共服务水平的重要方式，由此应运而生。与此同时，深圳市监察局按照上级纪检监察机关的要求，积极发挥全国行政监察工作“试验田”的作用，提出了“依法监察、科学监察、民主监察、系统监察”的基本理念，从监察机制、监察制度、监察内容、监察方式和监察手段等方面持续改革创新，并创建了电子监察的科学化监督模式。电子监察从行政审批领域起步创建，逐步扩展到行政执法、要素市场监管等11个领域，形成了综合型电子监察体系，为开展绩效管理建立了技术平台，提供了重要的评估基础数据，使繁杂的绩效管理成为可能。因此，绩效管理是监察理念的创新和监察方式的变革，也是电子监察模式的延伸。
二、深圳政府绩效管理工作的主要做法
2007年至2009年，深圳市连续3年在市政府16个部门及6个区政府进行绩效评估试点，2010年起由局部试点绩效评估转为在市政府所有工作部门和各区政府（新区管委会）全面试行绩效管理，市监察局自身也纳入评估管理范围。
（一）建立比较科学合理的评估指标体系，实行综合性绩效管理。针对市政府工作部门、区政府（新区管委会）的不同职责特点，设计了两套不同的评估指标体系。对市政府工作部门的评估指标包括“行政业绩、行政效率、行政执行力和行政成本”等4个方面23项具体指标，对区政府（新区管委会）的评估指标包括“公共服务、社会管理、经济调节和市场监管”等4个方面32项具体指标。这些指标既强调对政府法定职责履行结果的评估，也注重对履行职责过程中的行政效率、行政执行力及行政成本的评估；既有投入性指标，也有产出性指标，力求构建综合性指标体系。指标体系分成三个层级，一二级指标相对稳定，三级指标动态开放，每年根据市委市政府的工作重点作适当调整。
（二）建设实时动态的电子技术平台，实行全程化绩效管理。市监察局组织开发了“深圳市政府绩效电子评估与管理系统”和“深圳市政府绩效评估模型”，将绩效评估与网络技术紧密结合起来，通过抓取数据和45家数据采集单位定期传输数据，实现数据采集、报送和评估的自动化，完成了非人力所能为的海量数据处理工作；建立“电子民调系统”，实现实时收集民情民意和年度满意度调查两大功能。依托上述技术平台，进行全年的全过程评估，同步发现和解决问题。主要包括三种形式：
一是过程监控。通过电子系统，自动采集被评估单位的工作进展情况，自动对照年初确定的目标进度进行分析判断，产生初步的评估结果，以“绿、蓝、黄、红”四色区域分别代表“优秀、良好、一般、较差”四个等级，实时、直观地显示在电子大屏幕上。对评估数据认真挖掘、分析，每季度提交分析报告，及时发现工作中存在的问题，及时向各评估对象反映其绩效情况，提醒和督促其持续改进工作。
二是综合评估。年末进行年度评估，综合出各单位的整体绩效状况，提出评估报告报市政府，并反馈给被评估单位作为改进工作的依据。综合评估由电子系统评估(65％)、市政府领导评价(5％)、社会公众满意度调查(25％)和电子民调系统测评(5％)组成，力求全面、客观、公正。
三是专项评估。对特别重大的年度工作任务，如市政府确定的“十件民生实事”、自主创新、安全生产管理等，实行专项评估，并提交专项评估报告。
（三）构建完善和系统的工作机制，实行计划、实施、评估、反馈、奖惩相结合的一体化绩效管理。一是制定刚性的绩效计划。年初，市政府下发《深圳市政府绩效管理工作实施方案》，各单位结合实际制定年度绩效计划，报市绩效办审核、市绩效委审定。包括市监察局在内的各单位以“公共服务白皮书”形式向社会公布主要职责、本年度任务、上年度任务完成情况等，接受社会监督，并纳入电子评估系统进行全程监控，集“政务公开、接受监督、提高效能、强化问责”于一体，增强计划的执行力度。二是强化绩效实施、评估和反馈机制。加强对各单位绩效计划落实情况的日常监督检查，通过听介绍、查工作底单、察看现场、访问群众等方式，检查工作落实的真实情况。同时，通过电子系统实时反馈、面对面反馈、专项评估和综合评估报告反馈等方式，及时督促解决问题。三是建立绩效管理结果运用机制。制定《深圳市政府绩效评估与管理结果运用规则》，把绩效管理结果与政策调校、人事考核、行政奖惩结合起来。对结果优秀的，视不同情况给予通报表扬、提高年度考核“优秀”人数比例、嘉奖、记功等奖励。对结果差的，予以问责。对发生特别重大的党政领导干部问责情形的，降低其所在单位的绩效评估结果等次。
（四）加强基础建设，实行保障有力的绩效管理。一是成立高规格的工作机构。成立了市政府绩效管理委员会，市长任主任，分管副市长、市政府秘书长任副主任，成员由有关部门主要负责人组成。委员会办公室设在市监察局，由市监察局局长兼任主任，并从成员单位抽调专人参加。二是制定相对完备的法规制度。在经过两年多时间深入调研和广泛征求各界意见的基础上，起草并提请市政府颁布了《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》及《指标确定及数据采集规则》、《方法和程序操作规则》、《结果运用规则》等3个配套文件，对政府绩效管理的框架原则、主要内容、组织机构、指标体系、方式方法和结果运用等进行了明确界定。三是加强广泛深入的培训和研讨。针对绩效管理仍处在探索和试行阶段的实际，市监察局、市绩效办每年都到各单位培训和指导，推动工作开展。编印了《政府绩效评估200问》、《深圳市行政监督与政府绩效研究论文集》等书籍，宣传和推广绩效管理理念。召开了“专家论证会”，与国家行政学院一起举办了“政府绩效评估与管理国际研讨会”等，为绩效管理提供了理论支持。
三、深圳政府绩效管理工作的初步成效
通过近4年的实践，深圳市政府绩效管理工作对贯彻落实科学发展观、加强服务型政府建设、提高政府执行力和公信力、改进机关作风发挥了积极作用。同时，绩效管理与行政监察工作目标一致，内容交叉，手段互补，使监察工作融入政府管理全过程，实现了监管一体，以监督促管理，以明责提效率，以技术保落实，提高了行政监察工作能力和水平。
（一）增强了行政监察工作的系统性，提高了保证政令畅通的能力。传统的监察方式以“点对点”为主，投入力量多、监督事项有限。绩效管理是一个综合性的“目标管理系统”、“督查纠偏系统”和“激励问责系统”，形成“点对面”的体系式、整体式监察。年初将政府部署的重要任务和部门履行的主要职责纳入管理范围，并以白皮书形式向社会公布，全年依靠科技手段和社会监督力量进行全程、实时、动态的评估监督，使监督检查更加全面，保证政令畅通更加有效。2007年至2009年，市政府分别确定的169项、159项和168项工作任务均按计划完成，年初向社会承诺的“十件民生实事”均百分之百达到预定目标，群众对政府工作绩效与服务水平的评价也不断提高。比如，市监察局在“十件民生实事”专项评估中，发现生猪屠宰场等民生工程项目一直进展缓慢、远远落后于目标进度，连续不断地向有关单位发出预警，随后进行了调查处理，对工作推进不力的3名责任人、3家责任单位进行了问责，督促整改，促使项目建设按期完成。
（二）增强了政府机关持续改进绩效的主动性，形成了效能监察和效能建设的新平台。绩效管理的开展，对政府机关形成了较大的监督压力和改进工作的动力，使重视绩效的理念深入人心，营造了“你追我赶”的良性竞争氛围。绩效管理所建立的指标、标准和体系，为效能监察的有效开展提供了有力抓手。许多部门组织中层以上领导干部和有关人员现场观摩电子评估系统，绩效落后的单位更是深入查找原因、积极改进。绩效管理深入政府机关内部，及时发现政府部门工作中存在的职能重叠、业务交叉现象，推动各部门优化工作流程、改善内部管理，通过日常督导把影响行政效能的因素和问题解决在工作实施过程中。近年来70％以上单位的绩效有较大幅度提高，年度绩效曲线呈明显上升趋势。有的单位一、二季度评估结果处于红区(危险区域)，在电子系统的连续警示下，及时加大工作协调和执行力度，逐步改进为黄区(预警区域)和蓝区(正常区域)。在华南理工大学地方政府绩效评价中心发布的4个年度的“广东省地方政府整体绩效评价报告”中，深圳市的政府整体绩效3年列全省第一。
（三）增强了权力制约监督的有效性，强化了预防机制。绩效管理是全方位监督与全过程监督紧密结合的监督体系，对行政责任履行和行政权力行使的过程进行有效的监督管理，增强了行政机关及其公务员的法治意识和廉洁意识，减少了违规问题和不廉洁行为的发生，对出现问题和不规范现象的也能及时发现，在客观上形成了科学合理的权力结构和运行机制，促进了权力配置的科学化、权力运行的规范化和权力监督的常态化。近年来，深圳市处理的行政执法过错案件数量呈下降趋势，其中2009年比2008年下降了23个百分点；市监察局受理的有关行政审批投诉数量占信访总量比例由以前的超过50％下降到3％左右。
四、深圳政府绩效管理工作实践的启示
政府绩效管理是科学性、专业性、系统性和复杂性强、难度大的工作。从深圳的实践看，做好绩效管理，应当注意以下几方面：
（一）注重共性与个性相统一。绩效管理的前提和基础是管理对象具有共性。因此，在指标设计中，尽管政府工作复杂多样，我们要努力找出其共同之处，形成统一的评价口径，增强可比性。同时，也要充分考虑不同单位的特殊性，实行科学的分类管理，采取不同的权重分配和计算方法，突出评估对象自身的增长性，加强差异化评估。
（二）注重系统与简便相统一。绩效管理是一种系统化的手段，必须形成工作体系，但也不能搞繁琐哲学。评估指标既要尽可能做到全面系统，又要抓住关键，避免面面俱到；既要保持相对稳定，体现政府职能和绩效管理的基本定位，又要动态开放，适应不同年度政府工作任务调整的需要。工作方式方法既要综合配套，也要简便易行，特别要广泛应用技术手段，避免耗力费时和增加工作量。要推动各单位建立健全业务信息系统，方便采集基础数据；开发电子评估系统，与各单位网络互联互通，提高绩效管理的自动化程度；强化数据统计分析功能，提高处理数据和科学分析的能力。
（三）注重过程控制与结果导向相统一。政府绩效管理包含投入、过程、产出、效果、影响等要素。国际上对这些要素的侧重点出现了一定反复，最早期重视对投入和过程的管理，中间阶段较为重视对产出的评估，后来则强调结果导向和顾客满意，最近这几年又开始重视过程控制。从这一过程可以得到启示：这些要素不可偏废。我市这几年的绩效管理实践强调过程和结果并重，实行过程控制与结果导向相结合，突出了过程控制，加强实时监控，加强监督检查，使行政过程中的问题能够及时地发现和解决，减少工作失误，提升管理与服务效果。
（四）注重主观评价与客观评价相统一。政府绩效结果包含产出和成效两大部分。前者是指政府“做出了什么”；后者指“做得怎么样”，包括一定时期内的“效果”和较长时期内的“影响”。前者主要是客观事实，后者则更多是主观评价，因此两者要结合，主观评价应该成为政府绩效管理的重要内容。要适当采取社会听证、满意度调查、市民评议等方式，拓宽市民参与渠道；同时，合理确定并逐步提高公众评价在绩效评估中的权重，体现公众满意的导向。 （由中央纪委监察部廉政理论研究中心、中国监察学会提供）
来源：国家预防腐败局