社会管理创新的法治思路
社会管理创新的法治思路
□ 陈宏光
□ 陈宏光
社会转型期的中国社会，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。当前，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾和纠纷的多发期，各级党委和政府面临着社会管理创新的新任务和新要求。社会管理创新问题，需有整体思维，实现预防与解决纠纷的统一。从理论层面来说，研究社会管理创新问题可以弥补在法律救济方面的不足，并推动社会管理功能的拓展；从实践层面来说，研究社会管理创新问题可以从制度建设的角度，为构建解决纠纷机制探索直接的切实可行的模式。对于建立和完善多元化纠纷解决机制，维护社会稳定，构建和谐社会的意义深远。
社会管理创新的法治内涵
法治创新是法治政府的责任。我国建设法治国家的进程是采取政府推进型的法治建设模式，各级人民政府在建设法治政府、推进依法行政、构建和谐社会的过程中肩负着重任，只有以创新精神去建设法治体制、更新法治观念、完善法律制度、确立法律规则，才能完成法治建设的历史使命。
社会管理创新是法治体制的创新。当前我国法治体制的建设在发生根本性变革，集中体现在国务院《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强法治政府建设的意见》，以及已经颁布的《行政诉讼法》等法律规范之中。社会转型期的中国社会面对的既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾和纠纷的多发期。应当认识到，目前中国社会生活中的矛盾和纠纷多为利益诉求，而非政治诉求，所以除了诉讼手段之外，主要应运用调解的方式化解矛盾。“大调解”工作体系建设，正是回应了社会的矛盾和纠纷这一新特点以及构建和谐社会语境应运而生。
社会管理创新是法治观念的创新。法治观念的创新包含对一系列法治基础观念的认同，主要是公权力边界和私权利保护。政府应当更新权力观念和制度观念，认识到“公共权力法无明文规定即禁止”，权力要受到法律制度的规范和制约；相对应的是权利观念和人权观念，即“民事权利法无限制即享有”，法律尊重与保障人权。依法行政需要用法治观念进行思维，法律思维就是按照法律的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式。人民政府的执政理念应当体现依法行政、执政为民、以人为本、和谐发展的宗旨。
社会管理创新是法律制度的创新。从依法治理到依法治权不仅是观念的变化，更是法律制度的变革。行政法律制度建设应当以规范行政权力为核心，以保障公民权益为宗旨，以构建体现法治思想的法律制度为纽带的新型制度体系。社会管理创新所涵盖的法治涉及多领域、多方面，需要法律制度更新与完善。主要包括社会管理创新与行政管理创新的制度完善，社会管理创新与公众参与权利的制度完善，社会管理创新与行业自治的制度完善，社会管理创新与社区自治问题，社会管理创新的法治基础，纠纷解决机制多元化与基本权利救济，行政纠纷解决机制与基本权利保障，社会纠纷解决机制的法治基础，等等。这些方面都是法律制度建设需要跟进的问题。
社会管理创新是法律规则的创新。《全面推进依法行政实施纲要》对法治政府提出了新的“行政规则”。《纲要》是一种政治规则，它提出了解决政治与法律关系问题的基本思路。《纲要》是一种法律规则，其中蕴涵了法律规范的基本内容。《纲要》是一种法治规则，它指出行政法治的基本目标。《纲要》是一种行政规则，它确立了法治政府依法行政的基本要求。《纲要》还是一种社会规则，它试图以法治理念和创新思维来构建新型的社会秩序。在法治政府建设与依法行政的“路标”指引下，更新观念、创新规则，才能有效推进与正确引导社会管理创新。
社会管理创新是法治观念的创新。法治观念的创新包含对一系列法治基础观念的认同，主要是公权力边界和私权利保护。政府应当更新权力观念和制度观念，认识到“公共权力法无明文规定即禁止”，权力要受到法律制度的规范和制约；相对应的是权利观念和人权观念，即“民事权利法无限制即享有”，法律尊重与保障人权。依法行政需要用法治观念进行思维，法律思维就是按照法律的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式。人民政府的执政理念应当体现依法行政、执政为民、以人为本、和谐发展的宗旨。
社会管理创新是法律制度的创新。从依法治理到依法治权不仅是观念的变化，更是法律制度的变革。行政法律制度建设应当以规范行政权力为核心，以保障公民权益为宗旨，以构建体现法治思想的法律制度为纽带的新型制度体系。社会管理创新所涵盖的法治涉及多领域、多方面，需要法律制度更新与完善。主要包括社会管理创新与行政管理创新的制度完善，社会管理创新与公众参与权利的制度完善，社会管理创新与行业自治的制度完善，社会管理创新与社区自治问题，社会管理创新的法治基础，纠纷解决机制多元化与基本权利救济，行政纠纷解决机制与基本权利保障，社会纠纷解决机制的法治基础，等等。这些方面都是法律制度建设需要跟进的问题。
社会管理创新是法律规则的创新。《全面推进依法行政实施纲要》对法治政府提出了新的“行政规则”。《纲要》是一种政治规则，它提出了解决政治与法律关系问题的基本思路。《纲要》是一种法律规则，其中蕴涵了法律规范的基本内容。《纲要》是一种法治规则，它指出行政法治的基本目标。《纲要》是一种行政规则，它确立了法治政府依法行政的基本要求。《纲要》还是一种社会规则，它试图以法治理念和创新思维来构建新型的社会秩序。在法治政府建设与依法行政的“路标”指引下，更新观念、创新规则，才能有效推进与正确引导社会管理创新。
社会管理创新的法治思路
当前，社会调解的机制整合是用社会管理创新的思路与方法去促进社会矛盾的化解，建立解决社会矛盾的多元机制。笔者认为，大调解工作体系，是在党委和政府的统一领导下，以人民调解为基础，以行政调解和司法调解为纽带，运用多元化的、相互衔接的、创新的工作方法，以实现化解社会矛盾为目的的新型工作体系。调解体系与机制建设，既是践行社会主义法治理念的措施，又是推进社会管理创新的重要内容。现阶段的社会矛盾，具有新老问题相互交错，多种矛盾纠纷叠加的特点，涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及观念、政策、法律、体制、机制等多方面的因素。解决这些矛盾纠纷，需要创新社会管理机制，建立和完善多方面、多层次的矛盾纠纷解决机制。建立和完善调解机制与制度是创新社会管理机制的重要内容。
认识权威性在调解机制中的价值。调解机制的权威表现在社会对其的认同程度上，只有纠纷当事人相信调解机制的权威性，解决纠纷的有效性和处理结果的公正性，才能对其权威产生敬畏和认同。调解机制的权威性来自调解机制的中立、稳定和可预期。中立性是调解机制的生命所在，是调解机制权威性的重要渊源之一，也是调解机制公正解决纠纷的必然要求。中立的调解机制得以有效运行必须具有内在和外在两个条件，内在条件是调解机制所具有的合理内部设计和架构，处理协调纠纷的基本条件具备，即本身所拥有的值得信任东西；外在条件是指调解机制在长期解决纠纷过程中所形成的“自身形象”，即公众对其所作的评价状态，及其权威性程度。任何一个解决纠纷机制都不可能尽善尽美，总会存在这样或那样的问题，与民众的期望也会存在一定的距离。但我们不能因此而放弃对解决纠纷机制的完善。就调解机制权威性而言，要在承认其权威性不高这一最大的实际基础之上，着力缕析其原因，探索解决问题的路径。
确立和提升调解机制权威性的路径。独立性是大调解机制权威性的前提，相对独立性是调解机制保证解决纠纷结果公正性的重要条件，而且这种独立的程度和调解机制权威性在一定程度上是成正比例关系的。专业性是大调解机制权威性的保证，可以提高对争议事项的分析水平，增强职业思维的规范性、判断标准的统一性、调解处理类似纠纷的一致性，从而有利于避免大调解机制在协调处理纠纷过程中的随意性，增强解决纠纷的公正性。
公信力在公权机关解决纠纷机制中的价值。当事人的矛盾或纠纷之所以愿意通过某种机制进行解决，总是建立在对该解决机制的信任和认同基础之上。当纠纷发生主体信任、认同某解决纠纷机制时，就愿意将矛盾和纠纷诉诸该解决纠纷机制，也表明他们相信该解决纠纷机制对解决纠纷或冲突是有效、公平的。人们对事物的接受总是建立在信任的前提之上，只有对某事物信任、认可之后，才有可能接受它。如果公众认为公权机关解决纠纷机制具有公信力并值得信任，就会相信这种机制能够公平、公正解决纠纷、化解矛盾，从而能够接受这种机制所作出的决定，如果认同其公正性，即使该决定在实际效果上可能适度偏离，也不会对制度与规则本身持有异议。
实践当中经常存在这样的情况，公权机关解决纠纷机制已经就某一纠纷进行解决并作出决定，该决定也得到当事人的认可，但由于各种原因，决定的实际执行情况不尽如人意，纠纷解决的实际效果没有达到，久而久之，造成当事人以及其他民众对公权机关解决纠纷机制丧失信任，损害了公权机关解决纠纷机制的公信力。要提高公权机关纠纷解决机制公信力，就必须提高公权机关解决纠纷决定的执行度，使公权机关解决纠纷机制的每一个决定都得到切实有效的执行，做到“言必信，信必行，行必果”。
任何纠纷解决机制所追求的最低层次的目的不应仅是“案结事了”，更不应因解决一个纠纷和矛盾而引发新的或更多的纠纷和矛盾，而应当是“案结、事了、社会效果达到”。增强公权机关解决纠纷机制的公信力，需要公权机关在解决纠纷机制运行过程中，既注重个案的公正解决，公平正义的实现，也注重社会效果的实现，通过公正个案的累积和放大，实现整个社会的公正。 （作者系安徽大学公法研究中心主任，博士研究生导师）
确立和提升调解机制权威性的路径。独立性是大调解机制权威性的前提，相对独立性是调解机制保证解决纠纷结果公正性的重要条件，而且这种独立的程度和调解机制权威性在一定程度上是成正比例关系的。专业性是大调解机制权威性的保证，可以提高对争议事项的分析水平，增强职业思维的规范性、判断标准的统一性、调解处理类似纠纷的一致性，从而有利于避免大调解机制在协调处理纠纷过程中的随意性，增强解决纠纷的公正性。
公信力在公权机关解决纠纷机制中的价值。当事人的矛盾或纠纷之所以愿意通过某种机制进行解决，总是建立在对该解决机制的信任和认同基础之上。当纠纷发生主体信任、认同某解决纠纷机制时，就愿意将矛盾和纠纷诉诸该解决纠纷机制，也表明他们相信该解决纠纷机制对解决纠纷或冲突是有效、公平的。人们对事物的接受总是建立在信任的前提之上，只有对某事物信任、认可之后，才有可能接受它。如果公众认为公权机关解决纠纷机制具有公信力并值得信任，就会相信这种机制能够公平、公正解决纠纷、化解矛盾，从而能够接受这种机制所作出的决定，如果认同其公正性，即使该决定在实际效果上可能适度偏离，也不会对制度与规则本身持有异议。
实践当中经常存在这样的情况，公权机关解决纠纷机制已经就某一纠纷进行解决并作出决定，该决定也得到当事人的认可，但由于各种原因，决定的实际执行情况不尽如人意，纠纷解决的实际效果没有达到，久而久之，造成当事人以及其他民众对公权机关解决纠纷机制丧失信任，损害了公权机关解决纠纷机制的公信力。要提高公权机关纠纷解决机制公信力，就必须提高公权机关解决纠纷决定的执行度，使公权机关解决纠纷机制的每一个决定都得到切实有效的执行，做到“言必信，信必行，行必果”。
任何纠纷解决机制所追求的最低层次的目的不应仅是“案结事了”，更不应因解决一个纠纷和矛盾而引发新的或更多的纠纷和矛盾，而应当是“案结、事了、社会效果达到”。增强公权机关解决纠纷机制的公信力，需要公权机关在解决纠纷机制运行过程中，既注重个案的公正解决，公平正义的实现，也注重社会效果的实现，通过公正个案的累积和放大，实现整个社会的公正。 （作者系安徽大学公法研究中心主任，博士研究生导师）
来源：《中国纪检监察报》