政府投资项目工程腐败问题易发环节分析及防治对策研究

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 　　近年来反腐倡廉理论研究的成果和反腐败斗争的实践证明，工程建设领域是腐败问题的易发多发领域，政府投资项目工程又是工程建设领域发生腐败问题的“重灾区”。为此，平凉市以2008年以来政府投资项目为研究对象，通过分析政府投资项目工程腐败问题的易发环节和主要表现，探索提出了有效预防腐败问题的对策建议。 　　

　　政府投资项目工程腐败问题易发环节和主要表现 　　

　　研究认为，在政府投资工程项目建设中，腐败问题主要发生在以下环节：
　　策划立项环节。主要表现为决策缺乏民主态度、效益理念和责任意识，违背科学发展要求，该立项的不立项，不该立项的乱立项，造成重复建设和国家财力、人力、资源的损失浪费。
　　工程预算环节。主要表现为预算部门或人员在接受申请单位的请托、贿赂以后，超标准、超规模、超范围编制预算，为项目建设单位套取政府投资提供便利。建设单位与预算审核部门互相串通，故意超标准、超规模、超范围预算。建设单位提供虚假预算资料，骗取政府投资资金。
　　勘察设计环节。主要表现为有的施工企业采取向建设单位实权人员行贿、送礼、请吃等手段，提前拉关系，达到干预投资规模、建设标准、补偿金额而获取更大利益的目的。有的施工企业采取给勘察、设计单位相关人员一定好处的方式，利诱其通过加大工程量、提高工程造价等手段，帮助自己获取非法利益。
　　施工企业选择、招标环节。主要表现为肢解工程，规避招投标，或向参与项目标底设计和成本测算人员行贿，非法获取标底。采取围标、串标等不正当手段，排除实力强的竞争对手，误导招标决策。个别领导干部非法插手干预招投标。
　　施工管理环节。主要表现为通过变更设计增加额外工程量、提高工程造价。非法转包或分包，使一些资质不达标的企业、工队进场施工。现场代表与施工企业、监理人员相互勾结，进行虚报冒领。指定设备、材料供应商，从中收取回扣和好处。
　　工程监理环节。主要表现为工程监理单位只收费不监理或不认真监理，无监理资质或资质不达标，造成监理缺位、不到位或形同虚设。不依法委托监理，由现场监管人员替代监理业务。通过向工程建设单位、监理单位、质量检测机构相关人员行贿，在工程建设中偷工减料、粗制滥造。
　　竣工验收环节。主要表现为一些工程建设项目竣工后，不及时组织进行质量评审，在未按规定程序进行质量检测、呈报验收的情况下，将工程违规投入使用，有的甚至在使用很长一段时间后才呈报验收。
　　工程决算环节。主要表现为在未对建设项目进行决算审查或对建设资金进行审计的情况下，违规办理工程决算，掩盖资金管理中存在的问题。 　　

　　政府投资项目工程发生腐败问题的原因 　　

　　现阶段的政府投资项目工程腐败问题和其他腐败问题一样，是在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的条件下发生和蔓延的。

　　（一）客观性原因
　　市场机制发育不全。目前工程建设市场基本上是买方市场，国有、集体、合资、私营等多种所有制企业，为获得更多市场资源，实现自身利益，使行业内竞争日趋激烈。但我国现行经济体制所体现的过渡性、双重性和不完善性，还没有把工程建设活动最大限度的纳入真正的市场化竞争，还没有充分发挥市场竞争对优化资源配置的积极作用，政府投资项目建设运行模式还不能很好适应现代有形建筑市场快速发展的需要。在这种情况下，企业竞相采取各种各样的手段，“八仙过海，各显神通”，进行项目“公关”，发生腐败就有了机会和可能。

　　管理体制不完善。目前政府投资项目建设的管理基本上沿袭了计划经济体制下的传统管理模式。政府投资项目的主体是发改、财政、各行业行政主管部门与建设单位，通过它们之间的协调和制衡实现对政府投资项目建设过程的控制与政府投资资金的监管。在这种运行体制下，政府投资项目的业主是政府，作为行业或地区的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，工程项目的投资管理、组织实施和建设监管同位一体化现象突出。相关监管体系不完善，非经营性政府投资工程的实施单位又不用承担任何风险，导致业主行为不规范，建筑市场秩序混乱。
　　（二）主观性原因
　　思想道德防线不牢。当前，社会正处在转型期，一些党员干部由于放松了政治理论学习和思想道德修养，经受不住金钱、美色的诱惑，人生观、世界观发生扭曲，价值取向移位、道德防线崩溃，反映在政府投资项目工程建设领域便是权力寻租、权力腐败。
　　监管意识不强。目前关于政府投资项目建设的监管，除了委托专业监理以外，国土、建设、财政、审计、规划、环保、安监等政府相关职能部门都应当依法履行相应的监管职责。然而在实践中，各地对政府投资项目工程的监管除了客观上的因素外，在主观上还存在责任心不强、推诿扯皮的问题，有利可图大家争着插手，“油水”不大则相互推诿，导致“龙多不治水”，给腐败滋生留下了条件和空间。
　　（三）制度性原因
　　法规制度不健全。突出表现在微观制度不健全，已有制度的针对性、操作性、关联性相对比较弱，没有形成环环相扣、相互联系的制度链条。法规制度普遍存在“三多三少”的问题，即原则规定多、具体细则少，禁止规定多、相关罚则少，单项规定多、配套规则少，在实际操作中，依法依规恰当处理的难度相当大。
　　法规制度带有明显的部门利益痕迹。现有工程建设方面的法规制度大多为职能部门制定，或者职能部门制定以政府名义印发，受部门立法层次和局限性的制约，这类法规制度往往站在维护部门利益的角度，过分强调职能部门的审批权力，而淡化职能部门的监管职责，特别是对部门的监管责任规定不够具体明确，突出表现为法规制度设计上执法主体的权、责、利互不对等、互不关联，权和责不成正比例关系。
　　现行法规执行不力、制度失效。工程建设的相关主体有法不依、有规不循、有制度不遵守，法律、法规、制度的权威性和严肃性得不到保障。执法主体为其执法不严行为付出的代价和其执法不严所造成的社会危害之间存在着严重不对等问题。

　　腐败风险小成本低，惩戒缺乏威慑力。腐败的风险和成本决定主体的行为趋向。就政府投资项目工程而言，利润空间大、腐败诱因多，凡涉及到权力运行的任何一个环节，都存在着腐败发生的可能，而且普遍呈现利益同体化、手段隐蔽化的特点。同时，由于受潜规则影响，社会容忍度增加，导致监督难、举报难、查处难，在腐败分子能以极小的风险获得较大的利益回报时，法律和道德的约束就显得很脆弱。
　　（四）技术性原因
　　政府投资项目工程方面的腐败问题日益呈现出复杂化、隐蔽化、智能化的特点，但目前我国政府投资项目依然依靠“一个人、一双眼、一张嘴、一支笔、一沓纸”的传统监管技术，动态掌握监管对象的全面情况困难。如果采取“点对面”的抽查方式，还会带来“小样本风险”，导致以局部代替整体，出现认识上的偏差，形成监管盲区，给腐败问题留下了藏身的空间。并且传统的监管方式大多数采用事后监管的方法，发现问题时，损失已经造成，在很大程度上降低了监管实效，更谈不上对腐败问题的及时预警和有效预防。 　　

　　预防政府投资项目工程腐败问题的对策和建议 　　

　　就政府投资项目工程腐败问题而言，在处理“预防”和“惩治”的关系上，“预防”显得更加重要。预防政府投资项目工程腐败问题需要在深化改革、制衡权力、健全制度、创新方式、严厉惩治等方面下功夫。
　　（一）创新监管体制。将工程分为决策立项、监督管理、建设施工三个阶段，按照“权、责、利”对等和“投、建、用”职能分离的思路，设置三个相互独立、又相互制约的机构，分别承担三个阶段的工作职责。其中，“决策立项”工作由政府投资项目的“用”方承担，包括项目的调研、决策、论证、立项、报批、设计等工作。“监督管理”工作由项目的“投”方（政府）负责，成立政府投资项目工程“代管办”承担，包括按照项目建设要求选择施工队伍、对政府项目资金的管理和按阶段进度拨付、对工程材料质量的监督等。“建设施工”工作由“建”方承担，成立政府的或中介的“代建办”，负责监督施工企业完成建设任务，向“用”方“交钥匙”。设置三个既相互独立，又相互制约的工作机构，可以从根本上解决“同体监督”体制下监督失效的问题。
　　（二）突出防范重点。针对政府投资项目工程腐败问题的易发环节和主要问题，在策划、立项环节核心要防范决策权和审批权的滥用。工程预算环节核心要防范超标准、超规模、超范围编制预算，套取政府投资。勘察、设计环节核心要防范施工企业与勘察、设计单位串通，侵害建设单位权益。施工企业选择、招标环节核心要防范施工企业与有关人员勾结，造成虚假招标、资质不达标或无资质参与竞标以及围标、陪标、串标问题发生。工程管理环节核心要防范以牺牲工程质量为代价从中非法谋利。工程监理环节核心要防范监理缺位和监督不到位，造成建设资金浪费和工程质量隐患。竣工验收环节核心要防范利用验收权谋取不正当利益，造成工程建设项目以次充好、以劣充优问题。工程决算环节核心要防范采取虚列项目、虚报工程量和乱签证、假签证等手段进行高估冒算、非法谋利。
　　（三）引入科技手段。随着社会的发展进步，反腐败斗争特别是预防腐败将越来越需要借助科技手段，来提高反腐倡廉工作的科学化、信息化水平。建立政府投资项目工程管理信息平台，对中长期规划和年度计划、资金拨付、项目资金申请报告和项目审批、招标结果、资金使用、工期、质量以及中介机构等进行全程监管，实现部门之间、地区之间互联互通，为项目建设提供社会和公众网上投诉举报、政策法规咨询等服务。将招投标活动纳入网络电子监控系统，实行网上发布招投标信息、电子随机确定评委、网上公布中标结果、网上受理投诉举报，增加科技含量，减少人为因素。搭建信息查询平台，有效利用专家资源，探索实行异地评标，加大招投标双方与评标专家相互串通的难度系数，切断招投标双方与评标专家之间的直接联系。开发运用电子监察系统，对有关工地安全、质量情况，建设单位、勘察、设计、施工企业、监理单位等所有相关企业，项目经理、监理工程师等各种专业人员情况，项目的报建、招投标、报监、竣工验收等情况，以及建筑材料使用、新型建材应用等各种信息进行集成，做到“一网打尽”、全程留痕、全程可控，对发现的违规行为即时监督纠正。
　　（四）完善制度体系。建立决策审批制度，健全完善政府投资项目专家咨询、评估论证、公示听证以及审批权限划分和审批程序等方面的制度，改变政府官员决策、审批、经营、监管和评估一肩挑及“一把手”一言堂的状况，弱化官员的自由裁量权，减少权钱交易和投资失误的机会。建立信息公示制度，除涉及国家安全和秘密的项目外，项目开工建设前和竣工决算或验收后，应将项目执行情况、质量、工期、投资等方面的情况和有关监管单位监督电话等内容向社会进行公示。建立行贿档案查询制度，在政府投资工程项目招投标前，建设单位应会同有关报名对已报名的施工单位进行严格考察筛选，对有行贿犯罪记录的单位或个人在资质审查时就限其准入。建立诚信评价奖惩机制和不良记录公示制度，把违法违规行为计入“信用档案”，对违规项目、责任人以及具体处理、处罚情况通过进行公告和公示，供社会公众查询监督，实行对违法违纪中介机构、建筑企业的警告和淘汰制度。建立责任追究制度，明确项目规划、立项、审批核准、招投标、施工、监理、竣工验收等各个环节相关机构和人员的责任，增强项目责任主体的自我约束力，对失职渎职、滥用权力和违纪违法行为，依法追究相关责任人的行政和法律责任。
　　（五）加大惩戒力度。惩处有力，才能预防有效。要按照完善社会主义市场经济体制的要求，从国家层面出台关于政府投资项目工程责任追究的法律条例，明确责任追究的对象、内容、方式和程序，加大依法处罚力度，提高违法违规成本。相关部门要配套制定出台具体实施细则及保障措施，形成相互关联的责任追究体系。以追究决策责任、监管责任和腐败行为为重点，加大对违法违纪行为的惩戒力度，加大对党政领导干部的责任追究力度。各监督机关及时沟通信息，充分发挥联合监督的作用，形成整体监督合力。
　　通过对2008年以来我市政府投资项目工程的分析可以看出，在策划立项、工程预算、勘察设计、招标投标（施工企业选择）、施工管理、工程监理、竣工验收、工程决算等主要环节都存在着腐败的可能和风险（机会），这种可能和风险如果与这些环节权力拥有者的以权谋私动机相互作用，就容易导致腐败问题的发生（行为）。存在这些腐败的可能和机会，主要原因是体制障碍、监管缺位、制度失效、手段落后、惩戒不力。有效预防政府投资项目工程腐败问题的发生，除了加强对有关人员的思想教育，增强他们的自律意识之外，关键还是要靠改革现行管理体制，健全刚性监管机制，完善相关法规制度，监督制度有效执行，严厉惩戒腐败行为等措施，同时，还要运用现代科学技术和信息手段，增强对政府投资项目工程建设全过程的监管和腐败风险的预警防控。只有这样，才能建立起有效预防政府投资项目工程预防腐败的长效机制。 （作者系平凉市委常委、纪委书记 高淑美）
 

来源：国家预防腐败局