加强基层便民服务体系建设刍议

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　　值各级各地深入推进基层便民服务体系建设之际，适时理性审视、系统考量、趋前思考，对于加快实现务实为民目标或有必要。 　　

　　 （一）便民服务是一个新兴事物
　　“便民服务”，作为各级各地正在广泛推行的一项重要工作，当前，它有政府主导、用作“公权便民服务”之意的趋势，专指依托社会公共部门、公共资源、公共设施直接向城市居民、农村村民提供的服务。
　　“便民服务”，是一个热词。截止2011年5月初，谷歌搜索有8,140,000 多条记录，百度搜索28,300,000多条。但是，无论是在辞海还是其他工具书中，并未将“便民服务”作一个单独的词语。辞海中，“便民”的基本解释是“方便民众的”、“使群众方便”，“服务”的基本解释是“履行职务，为大家做事”；新华字典中，将“便民”解释为“便利群众”，将“服务”的解释是“为集体（或别人的）利益或为某种事业而工作”。
　　“便民服务”，相对固定组合在一起，成为一个家喻户晓词语的时间并不长。它首先作为一个商业推广名词出现，但并不“火”。只是大约在4、5年前，各级纪检监察机关大力牵头、各地政府着手大力推进基层行政服务中心、便民服务中心开始，因赋予了直面基层提供政务便民服务的特殊含义后，便民服务才有了巨大的生命力，而逐渐引起重视，并被迅速普及。

　　（二）基层便民服务工作是一个历史产物
　　基层便民服务，源于执政党为民服务宗旨，兴于各级政府的不懈完善和改革。历经半个多世纪特别是近年来的实践，它实现了从广泛号召、宏观引导式“为人民服务”向追求以“效率、廉洁、规范”为特点、以“具体内容、实体阵地、立体制度”为支撑的全方位服务群众转变。从便民服务的未名、正名到如今大力推进市县乡村四级便民服务体系，大体可划分为三个阶段。
　　其一，萌芽阶段。二十世纪初，孙中山提出“三民主义”，揭开了为民的历史篇章。1945年4月24日中国共产党第七次全国代表大会上，毛泽东同志在题为《论联合政府》政治报告中，第一次提出并号召全党“全心全意为中国人民服务”。建国后，各级党委政府坚持“为人民服务”的座右铭，依托单位内设机构开展便民服务。其间，除公共事业性服务部门设立门店、门市外，一般都没有设立专门的服务大厅或窗口。至二十世纪九十年代后期，随着人民生活需求日益旺盛，一些行业和部门自发创新，尝试建设专门场所，建立对外服务大厅、对外服务窗口，便民服务自始出现，但并未广泛应用。
　　其二，兴起阶段。千禧年尤2005年前后，在纪检监察机关的推动下，一些地方试点建立政务服务超市，通过清理行政审批事项，强制行政区域内具有行政许可职能、直接面向群众和企业的部分行政部门进行集中办公，提供规范化便民服务。此后，各地锐意改革创新，纷纷兴办街道（乡镇）、社区（村）便民服务中心、便民服务室，便民服务渐入人心。
　　其三，规范阶段。以湖北省为例，经过2008年逐步规划，2009年全面提出建设便民服务体系并将之纳入反腐倡廉建设“十个全覆盖”，至目前，已形成了以市、县两级行政服务中心和街道（乡镇）便民服务中心、社区（村）便民服务室为主体的市、县、乡、村四级便民服务格局，初步建立了便民、高效、公开、规范、廉洁的便民服务运行模式，得到社会各界的高度认同。
　　（三）基层便民服务建设是一个发展的事业
　　近年来，在各级政府和纪检监察机关全力推进政务和便民服务的同时，一些党的机关和公共事业服务部门也着手在城市社区和农村基层建设施、挂牌子、配队伍，以社区（村）党员群众服务中心（组织部门）、综合服务社（供销系统）等形式开展便民服务工作，推动了基层便民服务建设在承担主体和服务领域上发展。同时，一些地方整合政务服务、惠民帮扶、受理信访投诉等职能，扩展便民服务内容，打造“利民、为民、惠民”的便民服务平台，开放性地推进服务工作，进一步促进了基层便民服务事业的发展。
　　（四）加快基层便民服务体系建设意义重大
　　一是落实“以人为本、执政为民”的具体体现。十七届中央纪委第六次全体会议上，胡锦涛总书记再次强调：“只有坚持以人为本、执政为民，我们党的执政地位才能牢不可破，我们的事业才能蓬勃发展”。建设基层便民服务体系，正是以人为本、执政为民、固本兴邦最有力、最广泛的有效实践。当前实际工作尤其是基层工作和干部队伍中，存在群众观念淡薄，干事情不把群众放在心里，对群众提出的诉求敷衍了事，对群众反映的问题久拖不决甚至放任不管，与民争利等严重损害群众利益、严重影响党和政府形象的问题。在基层建设便民服务机构，重树群众观点，把群众需求作为第一信号，把群众评价作为第一标准，将人性化的服务理念贯彻到具体、细微的工作环节中，搭建公务员与人民群众“零距离”、“心贴心”的面对面服务平台，有助于遏制官僚作风，有助于实现好、维护好、发展好广大人民群众根本利益，有助于促进权为民所用、情为民所系、利为民所谋，有助于体现党和政府亲民爱民、执政为民的政权本质，有助于用实际行动和实际成效取信于民。

　　二是转变政府职能、推进管理创新的重要载体。党的十七大提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。近年来，各地顺应行政管理体制改革的要求，通过加强基层便民体系建设，减少行政审批项目，优化办事流程，推行挂牌上岗、微笑服务，变“你求我办事”为“我为你服务”，促进了政府职能由“官本位”管理型向“民本位”服务型的转变，实现了政务工作由群众跑为干部跑、多次找为一次办、进多家门为进一家门、临时随意办为集中规范办的转变，极大地方便了群众办事、节约了成本，推进了社会管理创新。如国家取消农业税后，农村经济社会的面貌发生深刻的变化，乡镇政府以政府服务职能与行政运行方式有机结合为突破口建立服务平台，实行集中办公、公开办事、规范操作、限时办结的运行模式，做到一个中心对外、一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结，杜绝了群众办事“地点难寻、干部难找、事情难办”的现象，有效实现了管制向服务的转型，提升了政府工作效率。而城镇便民服务体系的建立，通过“一门式”、“一表制”招商和“一卡制”、“一费制”安商，积极服务各类市场主体，极大优化了经济发展环境。
　　三是加快干部作风、维护群众合法权益的有效途径。长期以来，受传统意识和传统工作模式的影响，部分干部不同程度地存在办事不公开、不公正以及门难进、脸难看、话难听、事难办等现象，群众意见很大。各地通过加强基层便民服务体系建设，集体唱响为民便民服务主旋律，切实为群众解难事、办实事，及时疏通群众积怨，有效改善了干群关系，树立党委政府良好形象。同时，各级行政服务中心和便民服务机构自我完善，从时间上，科学限定和控制办理期限；从制度上，设置首问负责制、责任追究制等制度；从力度上，加大中心管理，加强中心各单位之间、窗口工作人员之间、中心管理人员的相互监督；从设计上，强化行政监察部门专门监督、社会公众外部监督，有力促进了党风、政风和部门风气转好，为群众合法利益的实现提供了体制机制保障。
　　四是从源头上预防和治理腐败的有力抓手。建立便民服务体系，是由纪检监察机关主导的加快推进效能监察职能向基层延伸的创新之举。它的建立，使行政审批工作从内部走到前台，各项权力运行更为规范透明，有助于促进公务人员廉洁履职。通过实施“一个窗口对外”、“一条龙”服务模式，在当事人与许可人之间建起了廉政风险“隔离墙”，一定程度上消除了权钱交易，有利于杜绝“吃、拿、卡、要”的现象发生和暗箱操作，有助于推进廉政公务。而建立公开、透明的告知制度，推行服务项目、办事程序、办结时限、收费项目、收费标准、行为规范、管理规章等全面公开，实行阳光作业，为群众知晓、参与、监督提供了平台，有效保障行政行为与行政服务公开、规范与合法，有利于从源头上防腐、治腐。 　　

　　二、当前基层便民服务体系建设存在的问题及原因 　　

　　经过数年来的努力工作，基层便民服务工作已初见成效，但是作为新生事物，仍然存在诸多问题。而其中一些问题，关系基层便民服务工作发展和生命、关系基层群众对党委政府的形象评价，必须引起高度重视。

　　（一）建设思想和实现模式过于强调集中，“跛脚”推进现象突出

　　纵观各地市、县两级行政服务中心建设，“集中”是贯穿始终的关键词——从集中项目、集中单位、集中设立窗口、集中办公，到推行“两集中、两到位”，到现在的“三集中、三到位”，集中要求越来越高。这种带理想化色彩、只强调集中的“一条腿”建设方式，有“一刀切”倾向，并不能完全满足群众需求。究其原因，一方面，是一些地方缺乏对“便民”基本内涵的深入思考，忽视了对人民群众多种需求的人性化重视，有“长官意志”膨胀、好大急功之嫌，不仅效果不能发挥最佳，而且成为一些较大城市市级政务服务中心难以发挥功能之主因。另一方面，基层便民服务，便利、快捷、成本最小化是最基本要素，“就近”是其应有之义。如果一味强调集中（即便有网络办事大厅的延伸支持），而忽视“就近”在便民服务中应有的巨大的作用，无视“贴身”服务，就会增加群众的办事时间成本、精力成本、经济成本，就得不到群众的欢迎，就不会有生命力。如调研中发现，有一乡镇将便民服务中心设在距离乡镇主街较远的孤伶伶傍山而建的财政所中，虽然装修标准高，配套齐全，但群众嫌路远不便，鲜有人办事。
　　（二）法律法规政策不配套，地方建设道路曲折
　　时下，有的地方便民服务机构特别是市、县两级行政服务中心，进驻单位进而复出；有的地方“三集中、三到位”落实进展缓慢；有的地方区域内便民服务机构应进项目、必进单位不一、数量不一等，折射出基层便民服务体系建设道路曲折。经查，原因有三：第一，各地对于应进必进单位和项目，多源自上级文件、本级党委政府的强力要求和当地领导的重视与认识，并无统一政策。一旦已进驻单位上级主管部门干涉，一旦本级领导顶不住、放松要求，就会出现进而复出的问题。第二，一边是基层便民服务工作无法可依，一边是便民服务体系有关集中建设的要求直接与有关部门法规相抵触，破坏了部门法原设计的内部制衡，有悖依法行政，导致一些部门对进驻中心有抵触情绪、产生对抗行为。第三，落实“三集中、三到位”要求行政审批职能单位成立一个内设审批机构，而增减和变更机构，牵涉着机构改革，关连着体制机制改革。如果上级不配套政策，本地党委、人大和编制部门不给力，单靠政府和纪委两家，力竭亦无用。
　　（三）管理体制混乱，影响工作质效
　　市县两级行政服务中心和街道（乡镇）、社区 （村）便民服务中心主体资格不明，上级主管机关混乱，造成基层便民服务机构权轻势微，导致一些地方工作质效不明显。目前，国家并没有任何法律法规对基层便民服务机构的职能定位和地位作出明确的界定。从全国各地情况看，大多数政务中心不在政府职能序列中，有的是政府的派出机构，有的挂靠市（县）政府办公室，履行“协调、服务、监督、管理”职责，却无管理监督手段、无法律依据；街道（乡镇）便民服务中心，有的由镇纪委派人管，有的由县财政局代管；市、县两级行政服务中心对区域内行政服务机构和便民服务中心并无指导和管理职责；不同行政区域，下一级便民服务机构的挂靠或管理单位五花八门……这不仅影响服务机构工作人员积极性，而且影响基层便民服务机构正确运行，影响推进其标准化、规范化建设。
　　（四）缺乏统筹规划，助长形式主义
　　当前，少数基层同志对推进基层便民服务体系建设怨声泛起。有的反映一些机关和部门各自为阵，强权要求基层组织建设本部门阵地，以致基层被动创新——囿于办公场所和用房有限，为应付过关，或搞一间办公室、数个门牌，或制作可翻转式制度栏，便民服务工作出现形式化；有的反映，一些地方偏离服务这个中心，脱离实际，搞重复建设，造成浪费；有的反映，上级只顾要求，不顾基层人手少现实，基层精力不够，无所适从……这些反映固然有基层组织开展便民服务客观条件有限、基层同志对便民服务主观认识不到位等问题，但也反映出一些地方在推进基层便民服务工作过程中工作方法欠妥、重视形式到位轻取得实际效果的问题。据析，一是家长多未统筹。如纪检、组织、综治、供销、计生等机关近年来均有阵地建设硬指标，这些部门有的有一票否决权，有的有项目资金下拔权，基层谁都不能得罪。上级机关和部门不统筹，各自为阵推进便民服务，不仅在有的社区（村）引发了阵地争夺战，而且基层群众认为有的单位在搞形式。二是上级部门创新未统筹。如去年以来，自部至省，公安交警部门加强便民服务，在县级推进车辆管理二等所规范化建设，并配套下放理论考试、小型汽车上牌照权等“硬货”。这样一来，县级车管机构继续存在于县行政服务中心，很难达到二等所标准，为免去群众办证办照来回市、县奔波，多数地方只得被逼着让车管机构搬出政务中心，但搬出去后，交警车管机构重回服务质量监管“同体化”、自己监督自己的状态。三是实体服务与虚拟服务未统筹。一些地方电子政务、电子监察尚处起步阶段，由于有的软件尚不能完全满足实际应用，部分单位尚不适应网上审批、网上办事，便民服务质量监察相对滞后。四是省、市、区或市、区首脑机关一体化政务便民服务未统筹。当前，各地习惯以行政区划为标准建设便民服务中心，没有认真规划行政首脑地区便民服务机构建设，导致一些地方权力被同城上划后政务和便民服务项目少，便民服务工作难以健康开展。

　　三、基层便民服务体系建设设想

　　 深入推进基层便民服务体系建设，必须解难突破。总的来讲，要牢固树立以人为本、执政为民理念，坚持以便民、高效、廉洁、规范为原则，坚持以制度创新、科技创新、方法创新为抓手，切实建设务实为民的基层便民服务体系。

　　（一）配套推进，建设“有序运行”的基层便民服务体系

　　一是推进上层建筑，做到有法可依、依法行政。加快《基层便民服务工作法》立法，修改清理部门法律法规，配合出台相关规范性文件，使基层便民服务工作与各部门工作在法律法规层面上相协调，扫除法律阻碍，从而进一步创新社会管理，达到为民、便民、利民的目的。

　　二是推进机构改革，做到权责明确、权责相适。一方面，要通过机构改革，为基层便民服务机构正名，提升其地位，使之有能力履行工作职能，同时，强化市对县、县对街道（乡镇）、街道（乡镇）对社区（村）便民服务机构逐层领导或领导的行业主管关系。另一方面，要通过“三定”工作，明确市、县两级行政服务承担监管中心窗口、指导网上行政审批和网上办事、监管同级单位对外便民服务窗口等职能，以发挥好各级便民服务机构作用。

　　三是推进简政放权，使基层便民服务机构名符其实。进一步调整进驻中区行政服务中心的审批和办事服务事项，合理压减中间环节，减少前置审批条件，优化后台工作流程，规范行使行政自由裁量权，建设高效便民服务机构。

　　（二）加强统筹，建设“涉群必进”的基层便民服务体系

　　一是统筹便民服务内容。以政务服务、惠民帮扶、受信处访为目标，扩大便民服务内容，做到关系群众利益、关乎百姓民生并能方便群众办理的事项全部纳入。即除政务便民服务，还要加强党务、人大、政协、纪检、组织、工委、妇联、工会等党群机关和部门的便民服务工作，使之在基层便民服务机构设立窗口或值班室，推进基层政权与便民服务相结合进行建设；要加大水、电、气、暖、数字电视费以及教育、社保、就医、交通、住房、就业、办证、注册、年检等中介和商业服务进驻力度，方便办事。
　　二是统筹部门服务功能。要整合政府、纪委、组织、综治、信访、计生及其他在城市社区和农村主推便民服务建设的机关和部门的服务功能，充分考虑基层人力、财力、物力实际，充分协商协作，制定统一的规范性街道（乡镇）、社区（村）便民服务机构建设标准，形成互动协调的监管机制，做到一个规定对下，克服各行其是，逐步建立部门联动的便民服务新模式。
　　三是统筹基层建设力量。引导基层组织统筹各级各部门对便民服务工作的建设要求，规划整体建设方案，量力而行上建设，既保证实质内容上达到要求，又在形式上有一定体现。如在村一级，可考虑在“两办”之外，只建设一个“综合便民服务中心”，将上级要求整合打捆装入其中，完善制度，规范流程，使基层便民服务工作“简单化”，使基层干部集中精力搞服务，避免和消除形式主义。
　　（三）创新形式，建设“民本至上”的基层便民服务体系

　　一是推进“中心+网点”服务模式建设。在推进“三集中、三到位”的同时，借鉴服务业布点模式，依托社区、村，建设“中心集中办公+社区（村）分散受理”为主要方式的便民服务新格局，最大限度地延伸触角，为群众办事提供就近、贴身服务。
　　二是推进“实体+虚拟”服务模式建设。以申办分离、全程代理、全方位服务为目标，运用“网络化管理、组团式服务”思想，在各级便民服务机构成立协同办件工作专班，提供“场景式高效服务”。大力建设和推介网上办事大厅网上自办、远程代办等便民方式，构建“前台一口受理，后台协同合作”虚实结合的高效、快捷便民服务模式。
　　三是推进“集群+智慧”服务模式建设。推动基层便民服务大厅向服务大楼升级，推进行政服务楼群化、园区化，使政务与便民服务工作集群化。在集中服务场所，逐步淡化部门和单位概念，推行智慧政务工作模式，加强网上监察，以科技化促进便民化。（作者系湖北省黄冈市委常委、市纪委书记 马萍）

　　

来源：国家预防腐败局