加强土地储备开发监管和风险防范的思考
加强土地储备开发监管和风险防范的思考
□ 北京市纪委、监察局课题组
在推动首都经济平稳较快发展过程中，北京市委、市政府不断加大土地储备开发投资力度，相继制定土地储备开发制度，成立土地整理储备中心，实施以政府为主导、市场化运作的土地储备开发模式。但由于土地储备开发工作是一项复杂的系统工程，投资额度大、环节多、链条长，涉及方方面面，廉政风险点多，为保证土地储备项目的廉洁高效，提升土地储备项目的监管水平，北京市纪委、监察局课题组到市直各部门和6个区县进行专题调研，形成了调研报告。
加强土地储备开发监管和风险防范的主要做法
北京市各相关区县和部门在加强土地储备开发工作过程中，坚持把加强监督管理和风险防范摆在突出位置，积极借鉴运用廉洁奥运经验，构建责任体系，健全规章制度，完善监督机制，对土地储备项目进行了全方位、全过程监督。
第一，强化工作责任体系。为推动土地储备开发工作的顺利进行，构建了“市级部门、区县、实施单位”三级工作责任体系，形成自上而下、全面覆盖的监督网络。一是建立市级部门责任体系。市国土局、财政局、审计局、监察局联合印发《北京市联合土地储备开发专项资金监管指导意见》，明确国土、财政、审计、监察等部门在资金监管和项目监督方面的职责。二是建立区县责任体系。北京市多数区县建立了区县党委、政府主要领导亲自挂帅、相关职能部门为成员单位的组织领导体制。区县的发改委、规划委、住建委、国土局、财政局、审计局、监察局等部门各负其责、协调分工、密切配合，共同推进土地储备开发工作。三是建立项目实施单位责任体系。多数乡镇成立项目指挥部，具体协调实施征地拆迁及监管工作。此外，还层层签订责任书，细化各部门的职责和任务。健全的工作责任体系，为顺利实现土地储备开发目标提供了有力保证。
第二，建立健全规章制度。市有关部门和区县坚持制度先行，紧紧围绕土地储备资金拨付使用、征地拆迁、控制违章建设等关键环节，建立一系列规章制度，为加强土地储备项目监管提供了重要依据和保障。在资金监管方面，北京市国土局制定了《北京市土地储备资金会计核算办法（试行）》、《土地储备专项资金监督管理办法（试行）》、《土地储备资金银行账户管理办法（试行）》等，严格规范土地储备资金的拨付和使用，各区县也结合实际制定一系列资金监管制度。在征地拆迁补偿方面，有的区县制定《非住宅房屋拆迁补偿实施细则》、《拆迁安置补偿实施细则》，统一征地拆迁补偿标准和程序。在拆除违章建筑方面，有的区县制定“包干、奖励”政策，实行装修包干，对合法宅基地面积内少建房者给予特殊奖励，较好解决了抢装抢建现象。在回迁安置用房使用管理方面，有的区县制定《关于加强土地一级开发项目回迁安置用房使用管理的通知》，既合理配置回迁房资源，又保障了被拆迁户的长远利益。在纪律保障方面，多数区县制定有关责任追究办法，对土地储备过程中可能出现的违纪违法行为作出“九个严禁”等规定，严明土地储备工作纪律。这些制度的颁布实施，有效保证了土地储备项目的规范管理和土地储备资金的合理使用。
第三，扎实开展廉政风险防范管理。针对土地储备开发投资额度大、工作周期长、关键环节多、风险等级高的特点，各相关部门把土地储备开发工作作为廉政风险防范管理的重点领域，从市级部门到区县及乡镇，从国土系统到项目实施单位，都普遍开展廉政风险防范管理工作。市国土局结合所承担的土地储备工作，全面梳理每一项业务和工作流程，制定个人和部门风险识别、防控一览表和重点工作廉政风险防控管理流程图，并依据风险发生几率和危害程度逐一确定风险等级。朝阳区还制定下发关于农村城乡一体化土地腾退廉政风险防范规程及防控措施等文件，梳理出土地腾退过程中项目招标、房屋丈量等8个关键环节，查找出23个风险点，逐条制定防控措施，初步形成一套土地储备拆迁腾退工作的动态化风险防范运行机制。
第四，积极推进各项工作的公开透明。在中介机构选取、拆迁补偿、资金拨付、定向安置房分配等一系列工作中，各相关部门努力做到公开透明、公平公正。一是公开土地储备开发计划。年度土地储备开发总量、用途结构、空间布局、实施方式、资金安排、搬迁安置人口等，都通过国土局网站向社会公开。二是公开选取中介机构。建立中介机构数据库，随机选取拆迁、评估、测绘、施工等公司。同时，对土地一级开发实施单位，公开进行招标。三是公开资金拨付使用情况。市国土局认真做好贷款资金拨付的预算批复和资金使用的动态监管信息报告工作，并定期公开全市土地储备投资数据及有关情况，接受全社会的监督。区县土地储备分中心每月定期向区政府及资金监管小组通报资金拨付使用情况，及时掌握资金动态，研究解决相关问题。四是公开拆迁补偿政策。如昌平区坚持拆迁政策、补偿标准、拆迁补偿面积、人口认定、评估结果等一律张榜公示。五是公开定向安置房分配。如朝阳区坚持先交房的优先选房，选房现场提供房屋销控表，村民选择住房后，当场在销控表上盖章登记，积极做到房屋选取公开透明。
第五，着力完善监督制约机制。紧紧抓住入户清查登记、评估作价、实施方案评审、资金拨付等重点环节，建立实施单位内部制约机制和政府职能部门联合监管机制，进一步加大监管力度。一是注重加强内部监督制约。在资金监管环节，国土部门建立资金监管系统，开设土地储备开发资金专户，及时跟踪监督资金使用情况。在非住宅拆迁腾退面积认定环节，综合运用复核数据、卫星遥感图片和区城管监督中心的图片等资料，合理确定拆迁腾退面积，大大节约了土地储备资金成本。在征地拆迁补偿款审核发放环节，各区县都实行了资金申请制度，建立资金拨付工作流程，由项目实施单位根据工作进度提出用款申请，通过土地储备、国土、财政等部门审核通过后方可拨付。二是充分发挥政府专门监督机关的作用。审计部门围绕计划落实和进展情况、程序履行及政策执行情况、财务核算情况等，进行一线审计、全程跟踪审计和延伸审计。监察部门积极参与项目决策、资金拨付使用、招投标等重要事项的监督，认真受理涉及土地储备方面的信访举报和投诉，深入分析案件线索，严肃查处违纪违法案件，努力为土地储备工作保驾护航。三是建立联动监管机制。市、区两级都成立了土地储备资金监管小组，定期召开联审会和协调会，对土地储备项目及其资金使用情况共同实施监督检查，初步形成部门各负其责、协调配合的联动监管机制。财政部门严格预算、决算审核把关，较好控制了土地储备成本。市金融工作局协助银行落实贷款任务，把关合同文本，积极监控资金流向。加强执纪执法部门之间的协作沟通，对审计、检查发现的涉嫌违法问题，及时移交公安、检察机关。内外结合的监管机制，既提高了监督效能，又形成了监督合力。
第一，强化工作责任体系。为推动土地储备开发工作的顺利进行，构建了“市级部门、区县、实施单位”三级工作责任体系，形成自上而下、全面覆盖的监督网络。一是建立市级部门责任体系。市国土局、财政局、审计局、监察局联合印发《北京市联合土地储备开发专项资金监管指导意见》，明确国土、财政、审计、监察等部门在资金监管和项目监督方面的职责。二是建立区县责任体系。北京市多数区县建立了区县党委、政府主要领导亲自挂帅、相关职能部门为成员单位的组织领导体制。区县的发改委、规划委、住建委、国土局、财政局、审计局、监察局等部门各负其责、协调分工、密切配合，共同推进土地储备开发工作。三是建立项目实施单位责任体系。多数乡镇成立项目指挥部，具体协调实施征地拆迁及监管工作。此外，还层层签订责任书，细化各部门的职责和任务。健全的工作责任体系，为顺利实现土地储备开发目标提供了有力保证。
第二，建立健全规章制度。市有关部门和区县坚持制度先行，紧紧围绕土地储备资金拨付使用、征地拆迁、控制违章建设等关键环节，建立一系列规章制度，为加强土地储备项目监管提供了重要依据和保障。在资金监管方面，北京市国土局制定了《北京市土地储备资金会计核算办法（试行）》、《土地储备专项资金监督管理办法（试行）》、《土地储备资金银行账户管理办法（试行）》等，严格规范土地储备资金的拨付和使用，各区县也结合实际制定一系列资金监管制度。在征地拆迁补偿方面，有的区县制定《非住宅房屋拆迁补偿实施细则》、《拆迁安置补偿实施细则》，统一征地拆迁补偿标准和程序。在拆除违章建筑方面，有的区县制定“包干、奖励”政策，实行装修包干，对合法宅基地面积内少建房者给予特殊奖励，较好解决了抢装抢建现象。在回迁安置用房使用管理方面，有的区县制定《关于加强土地一级开发项目回迁安置用房使用管理的通知》，既合理配置回迁房资源，又保障了被拆迁户的长远利益。在纪律保障方面，多数区县制定有关责任追究办法，对土地储备过程中可能出现的违纪违法行为作出“九个严禁”等规定，严明土地储备工作纪律。这些制度的颁布实施，有效保证了土地储备项目的规范管理和土地储备资金的合理使用。
第三，扎实开展廉政风险防范管理。针对土地储备开发投资额度大、工作周期长、关键环节多、风险等级高的特点，各相关部门把土地储备开发工作作为廉政风险防范管理的重点领域，从市级部门到区县及乡镇，从国土系统到项目实施单位，都普遍开展廉政风险防范管理工作。市国土局结合所承担的土地储备工作，全面梳理每一项业务和工作流程，制定个人和部门风险识别、防控一览表和重点工作廉政风险防控管理流程图，并依据风险发生几率和危害程度逐一确定风险等级。朝阳区还制定下发关于农村城乡一体化土地腾退廉政风险防范规程及防控措施等文件，梳理出土地腾退过程中项目招标、房屋丈量等8个关键环节，查找出23个风险点，逐条制定防控措施，初步形成一套土地储备拆迁腾退工作的动态化风险防范运行机制。
第四，积极推进各项工作的公开透明。在中介机构选取、拆迁补偿、资金拨付、定向安置房分配等一系列工作中，各相关部门努力做到公开透明、公平公正。一是公开土地储备开发计划。年度土地储备开发总量、用途结构、空间布局、实施方式、资金安排、搬迁安置人口等，都通过国土局网站向社会公开。二是公开选取中介机构。建立中介机构数据库，随机选取拆迁、评估、测绘、施工等公司。同时，对土地一级开发实施单位，公开进行招标。三是公开资金拨付使用情况。市国土局认真做好贷款资金拨付的预算批复和资金使用的动态监管信息报告工作，并定期公开全市土地储备投资数据及有关情况，接受全社会的监督。区县土地储备分中心每月定期向区政府及资金监管小组通报资金拨付使用情况，及时掌握资金动态，研究解决相关问题。四是公开拆迁补偿政策。如昌平区坚持拆迁政策、补偿标准、拆迁补偿面积、人口认定、评估结果等一律张榜公示。五是公开定向安置房分配。如朝阳区坚持先交房的优先选房，选房现场提供房屋销控表，村民选择住房后，当场在销控表上盖章登记，积极做到房屋选取公开透明。
第五，着力完善监督制约机制。紧紧抓住入户清查登记、评估作价、实施方案评审、资金拨付等重点环节，建立实施单位内部制约机制和政府职能部门联合监管机制，进一步加大监管力度。一是注重加强内部监督制约。在资金监管环节，国土部门建立资金监管系统，开设土地储备开发资金专户，及时跟踪监督资金使用情况。在非住宅拆迁腾退面积认定环节，综合运用复核数据、卫星遥感图片和区城管监督中心的图片等资料，合理确定拆迁腾退面积，大大节约了土地储备资金成本。在征地拆迁补偿款审核发放环节，各区县都实行了资金申请制度，建立资金拨付工作流程，由项目实施单位根据工作进度提出用款申请，通过土地储备、国土、财政等部门审核通过后方可拨付。二是充分发挥政府专门监督机关的作用。审计部门围绕计划落实和进展情况、程序履行及政策执行情况、财务核算情况等，进行一线审计、全程跟踪审计和延伸审计。监察部门积极参与项目决策、资金拨付使用、招投标等重要事项的监督，认真受理涉及土地储备方面的信访举报和投诉，深入分析案件线索，严肃查处违纪违法案件，努力为土地储备工作保驾护航。三是建立联动监管机制。市、区两级都成立了土地储备资金监管小组，定期召开联审会和协调会，对土地储备项目及其资金使用情况共同实施监督检查，初步形成部门各负其责、协调配合的联动监管机制。财政部门严格预算、决算审核把关，较好控制了土地储备成本。市金融工作局协助银行落实贷款任务，把关合同文本，积极监控资金流向。加强执纪执法部门之间的协作沟通，对审计、检查发现的涉嫌违法问题，及时移交公安、检察机关。内外结合的监管机制，既提高了监督效能，又形成了监督合力。
当前土地储备开发监管和风险防范存在的问题
从总体上看，土地储备开发监管工作思路清晰，措施得力，成效明显。但通过调查也发现，由于土地储备开发目前尚处于探索阶段，其监管和风险防范工作仍存在一些薄弱环节，主要表现在以下四个方面。
第一，监管责任体系有待完善。国土部门既是土地储备开发的实施主体，又是负责监督管理的牵头单位，既当“运动员”，又当“裁判员”，工作任务重，监管压力大。与土地储备巨额投资规模相比，监督人员不够、力度不足，监督方式和措施上也有差距。尽管当前制定的一些政策文件规定了国土、财政、审计、监察等部门在土地储备监管中的职责，但相关部门的职责仍不够清晰，需要进一步明确和细化。另外，有些区县监管小组成员单位的监管工作重点大多放在“查错纠偏”上，偏重于事后监督，而忽视土地储备开发前期一些重要环节的监督。市级和区县监管部门之间的联动机制还没有完全建立起来，缺乏协调配合，监督力量需要进一步整合。
第二，资金监管亟待加强。一是资金管理分散。土地储备资金分散存储在各贷款银行，缺乏统筹，资金结余较大，造成资金闲置，使用效率不高。二是没有制定相应的资金借、用、还等管理制度和必要的风险防范措施。资金拨付环节较多，未完全达到封闭运行要求，个别乡镇甚至出现挪用资金现象。三是土地储备资金性质特殊，加大了监管难度。土地储备资金是抵押贷款，其性质是政府融资，既不属于预算内资金，也不属于预算外资金，不利于财政等部门实施对土地储备资金的监管。
第三，征地拆迁工作存在漏洞。少数村干部和被拆迁户无视国家法律法规，利用土地储备开发之机，弄虚作假，恶意骗取国家拆迁补偿款，少则几十万、几百万，多则几千万。究其原因，主要是征地拆迁等基础管理工作存在薄弱环节。一是违章建筑较多。由于受利益驱动，拆迁的地方私搭乱建现象较严重，虽然各区县想方设法加大管控力度，但与实际仍有一定差距。如果对违章建筑控制不力，会使国家资产大量流失。二是非住宅征地拆迁工作不扎实。从信访举报和查办案件看，非住宅征地拆迁补偿出现的问题较多。如朝阳区某村一干部，通过虚报造假个体工商企业相关材料，骗取巨额补偿款，虽被追回，但这也说明乡镇基础管理工作不到位。三是宅基地管理不规范。由于历史原因，多数区县没有核发集体土地所有权证和使用证，也没有核发宅基地使用证，加之无备案登记手续，为宅基地面积的确认带来很大困难，补偿尺度也很难把握。四是中介机构评估不规范。通过复核、审计等发现，部分拆迁评估工作人员责任心不强，政策标准掌握不严格，入户测量尺度过于宽松，存在违规操作、多计补偿费和错误补偿等现象，其背后充分暴露出有关部门对拆迁评估公司的监管不力。
第四，政策法规滞后。一是土地储备开发政策不能适应新形势新任务的需要。目前，北京市土地储备开发工作主要依靠2005年颁布的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》和2007年国家三部委联合印发的《土地储备管理办法》。随着北京市土地储备开发范围和内容的不断扩大，这两个办法无论是在层次上还是在内容上都难以满足当前北京市“多储快供”的工作要求。政策法规的不完善，不仅使土地储备开发工作缺乏有力的法律支撑，也使土地储备开发监管和风险防范缺乏有效的法律依据。二是拆迁补偿政策不完善。目前，拆迁政策未对各种困难补助进行规范，其他奖励政策各区县执行标准也不统一，导致地区之间不平衡、差异较大等问题。在非住宅征地拆迁中，由于补偿政策中的区位价及有关技术参数多年未调整，有些补偿条款与目前物价水平相比明显偏低，造成评估结果与被拆迁人心理预期差异较大，既加大了拆迁难度，也给监管工作带来隐患。
第一，监管责任体系有待完善。国土部门既是土地储备开发的实施主体，又是负责监督管理的牵头单位，既当“运动员”，又当“裁判员”，工作任务重，监管压力大。与土地储备巨额投资规模相比，监督人员不够、力度不足，监督方式和措施上也有差距。尽管当前制定的一些政策文件规定了国土、财政、审计、监察等部门在土地储备监管中的职责，但相关部门的职责仍不够清晰，需要进一步明确和细化。另外，有些区县监管小组成员单位的监管工作重点大多放在“查错纠偏”上，偏重于事后监督，而忽视土地储备开发前期一些重要环节的监督。市级和区县监管部门之间的联动机制还没有完全建立起来，缺乏协调配合，监督力量需要进一步整合。
第二，资金监管亟待加强。一是资金管理分散。土地储备资金分散存储在各贷款银行，缺乏统筹，资金结余较大，造成资金闲置，使用效率不高。二是没有制定相应的资金借、用、还等管理制度和必要的风险防范措施。资金拨付环节较多，未完全达到封闭运行要求，个别乡镇甚至出现挪用资金现象。三是土地储备资金性质特殊，加大了监管难度。土地储备资金是抵押贷款，其性质是政府融资，既不属于预算内资金，也不属于预算外资金，不利于财政等部门实施对土地储备资金的监管。
第三，征地拆迁工作存在漏洞。少数村干部和被拆迁户无视国家法律法规，利用土地储备开发之机，弄虚作假，恶意骗取国家拆迁补偿款，少则几十万、几百万，多则几千万。究其原因，主要是征地拆迁等基础管理工作存在薄弱环节。一是违章建筑较多。由于受利益驱动，拆迁的地方私搭乱建现象较严重，虽然各区县想方设法加大管控力度，但与实际仍有一定差距。如果对违章建筑控制不力，会使国家资产大量流失。二是非住宅征地拆迁工作不扎实。从信访举报和查办案件看，非住宅征地拆迁补偿出现的问题较多。如朝阳区某村一干部，通过虚报造假个体工商企业相关材料，骗取巨额补偿款，虽被追回，但这也说明乡镇基础管理工作不到位。三是宅基地管理不规范。由于历史原因，多数区县没有核发集体土地所有权证和使用证，也没有核发宅基地使用证，加之无备案登记手续，为宅基地面积的确认带来很大困难，补偿尺度也很难把握。四是中介机构评估不规范。通过复核、审计等发现，部分拆迁评估工作人员责任心不强，政策标准掌握不严格，入户测量尺度过于宽松，存在违规操作、多计补偿费和错误补偿等现象，其背后充分暴露出有关部门对拆迁评估公司的监管不力。
第四，政策法规滞后。一是土地储备开发政策不能适应新形势新任务的需要。目前，北京市土地储备开发工作主要依靠2005年颁布的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》和2007年国家三部委联合印发的《土地储备管理办法》。随着北京市土地储备开发范围和内容的不断扩大，这两个办法无论是在层次上还是在内容上都难以满足当前北京市“多储快供”的工作要求。政策法规的不完善，不仅使土地储备开发工作缺乏有力的法律支撑，也使土地储备开发监管和风险防范缺乏有效的法律依据。二是拆迁补偿政策不完善。目前，拆迁政策未对各种困难补助进行规范，其他奖励政策各区县执行标准也不统一，导致地区之间不平衡、差异较大等问题。在非住宅征地拆迁中，由于补偿政策中的区位价及有关技术参数多年未调整，有些补偿条款与目前物价水平相比明显偏低，造成评估结果与被拆迁人心理预期差异较大，既加大了拆迁难度，也给监管工作带来隐患。
进一步加强土地储备开发监管和风险防范的建议
随着首都经济社会发展的加快，土地储备开发规模将保持持续增长态势。为推动土地储备开发工作健康、规范、有序运行，调研组针对调研中发现的问题，提出以下几点建议。
一是完善政府部门监督责任体系。建议制定《关于土地储备开发中加强监管和风险防范工作的意见》，进一步理顺和细化政府职能部门在土地储备监管中的职责，使监管职责真正落实到位。资金监管小组成员单位特别是国土部门应大力加强对入户清查登记、房屋丈量的监督，确保基础数据真实准确和拆迁补偿合理有据；加强对评估作价的监督，深入细致地做好征地拆迁审核、复核工作，防止违规认定房屋面积，修改伪造评估项目。国土局、财政局、金融工作局等职能部门应研究制定土地储备资金筹集、拨付、使用、审核等管理制度和应对债务风险的防范措施，并积极探索土地信托、土地债券、保险资金参与土地储备开发的途径，适时建立土地储备基金制度，尽量降低融资风险。住建委、城管等部门应加强对违章违法建设的管控力度，严格执法，维护公正。中介机构在土地储备开发中起着重要作用，很多关键环节都离不开中介机构的参与，土地储备部门应协调有关部门及时制定相关规定，切实加强对拆迁、评估公司等中介机构的管理，规范其行为。
二是深入推进廉政风险防范管理工作。各区县及相关部门应制定具体的土地储备廉政风险防范管理工作方案，认真梳理项目招标、入户清查登记、评估作价、补偿安置、资金拨付使用等重要领域和关键环节潜在的风险点。同时，细化风险类别和风险等级，逐条制定防控措施，建立相关制度，进一步完善土地储备开发工作防控机制和预警体系。
三是建立联动监督检查机制。监管小组成员单位应建立协调联动监督检查机制，定期开展联合检查，把专项检查和日常监督紧密结合起来，进一步提高监督效果，形成监督合力。加大案件查处力度，坚决惩治贪污挤占挪用、骗取土地储备资金、失职渎职及其背后隐藏的官商勾结、权钱交易等违纪违法行为。建立责任追究机制，对出现问题的单位，要逐级问责；对违背职业道德、影响评估质量的中介机构，要建立黑名单制度，实行退出机制；对相关责任人员，要进行严肃处理。
四是建议出台《北京市土地储备办法》和规范拆迁补偿政策。适应土地储备开发规模不断扩大的需要，建议加快出台《北京市土地储备办法》，为土地储备开发工作提供必要的政策依据。研究制定适合当前首都经济社会发展实际的征地拆迁实施细则，做好拆迁补偿标准的统一和协调，特别是在各类补助的确定上，应注重补偿结构、地区内部、地区之间的协调和平衡，防止差异过大。
来源：《中国监察》