基层农业局成贪腐高发地 惠农资金诱清水官变蛀虫

　　新惠农时代,应警惕某些“清水官”蜕变为蚕食惠农资金的“蛀虫”。遏止涉农贪腐高发态势，已是当务之急

　　2014年4月的一天下午，河南省第一监狱。《瞭望》新闻周刊记者眼前的胡涛中等身材，圆脸，戴着眼镜——除了囚服和光头之外，这位河南省睢县农业局原局长从外形上看与入狱前似乎没有太大变化。

　　但往事已不堪回首，面对采访，身陷囹圄的他一遍又一遍地重复：“以前的事都忘了，我好好改造。”将近3年前，时年50岁的胡涛因贪污受贿等多项职务犯罪，被判处有期徒刑18年。

　　县农业局，历来被视为“清水衙门”，农业局的干部经常自嘲为“清水官”。但记者调查检视河南5位“落马”县农业局长的案情后发现，在近年来各种“高含金量”的惠农强农政策密集出台的大背景下，县农业口正在成为基层贪腐的高发领域。胡涛等倒下的农业局长们，留下了教训，也敲响警钟。

　　权力换“红利”招标变“招财”

　　2011年6月，淇县农业局原局长宋海生以受贿罪被判入狱。这是一宗原本并未引起太多关注的官员“落马”案件，但对案情稍加梳理就会发现，此案可视为农业局长涉农腐败案件的标本。

　　宋海生最终被认定的受贿行为共有9起。其中单笔受贿最少2000元，多的达到2万元。此间，除了两次有关人事调动、两次为请托办事而收受礼金外，剩下的受贿行为均围绕涉农项目发生。

　　2008年下半年和2009年底，河南鑫丰种业有限公司经理李某，为其公司在招标、履行淇县农业局小麦良种补贴项目供种合同中得到宋海生的照顾，分两次送给宋现金共计2.5万元。

　　对此，宋海生在接受办案人员调查时供述：“2008年下半年，农业局良种补贴招投标开标之前，李某到我办公室说想投标良种补贴，让我多关照，给了我2万元，我盖新房用了。2009年底，李某又送给我现金5000元，我用于个人消费了。”

　　事实上，包括鑫丰种业在内，在当年度的良种补贴招标中，宋海生一共收受了3家种子公司的招投标请托。根据判决书披露的信息，淇县益农种业有限公司、淇县富源种子有限公司也分别送给其1.5万元、3000元。至此，一项惠农政策在权钱交易的操纵下遭到肢解，成为官商“盘中餐”。

　　除了良种补贴外，农产品检测设备招标项目也是宋海生的下手目标。2009年下半年，淇县农业局农产品检测中心仪器设备进行招标采购。为感谢宋海生在此间的“业务关照”，两家中标公司河南平普科技有限公司、郑州科利科仪实验设备有限公司，分别向其“答谢”了2万元、5000元。

　　通过对案卷的梳理可以发现，5起农业局长贪腐案件中，除少数用人腐败外，犯案目标都指向各种涉农项目。沦为“唐僧肉”的相关项目还包括油料倍增计划、标准粮田改造、农业高产创建、超级稻推广、农民工培训、农村沼气工程、测土配方施肥等，达十余种之多。

　　在另一起案件中，唐河县农业局原局长宋天增在2005年9月至2011年3月间利用职务之便，在多达13起的受贿事实中收受现金共计16.3万元，其犯案方式多是在涉农项目招投标时接受请托或“吃回扣”。

　　这是一串长长的清单：2008年5月，源潭镇标准粮田项目招标，接受县城水泵经销商齐某请托送礼4万元；2009年3月，马振扶乡标准粮田项目招标，接受南阳个体建筑商郭某请托送礼3万元；2010年初，毕店镇移民沼气项目，收受中标建筑商回扣1万元……

　　其中一起受贿事实为，2008年上半年的一天，该县天昱公司的贾某为承揽农业项目工程，送给宋天增现金1万元。庭审调查时，贾某的证言为“涉农项目屡变‘唐僧肉’”现象提供了注解。“当时宋天增正在办公室，我在闲聊中说：‘宋局长，近几年农业局的农业项目越来越多，老领导帮帮忙，给老弟找个项目工程干干，也有个闲钱花。’”贾某说，“临走时我从身上的口袋里掏出一个牛皮纸信封，对宋天增说这是一点心意，请宋局收下。”

　　根据《瞭望》新闻周刊调查，在“农业项目越来越多”的背景下，具体到各县区的项目内容和数量并不相同。通常而言，农业占比较大、农业人口较多的县区，其拥有的农业项目也相对较多。由此也在“落马”农业局长中形成了少则少贪、多则多贪，“大小通吃”的局面。

　　同是一份“唐僧肉”，“吃法”却有不同。尽管“落马”局长多数是栽倒在涉农项目上，但从具体犯案手法与细节来看却差异极大。有的把项目专户变成“私人提款机”，有的则花样翻新，包装隐蔽且充满“技术含量”。

　　和宋天增“单一吃回扣”的手法相比，因受贿罪获刑15年的确山县农业局原局长吴敏染指涉农项目的方式更加隐蔽。

　　一位知情人士告诉《瞭望》新闻周刊：“从2009年7月吴敏被‘双规’到站上被告席，中间隔了一年多，庭审过程也是旷日持久。造成这种局面一是案情复杂，二是作案手法隐蔽，调查质证都耗费了大量时间。”判决书披露的案情显示，除了收受回扣等“常规”手法外，伪造账册套取项目补贴进行分肥成为该案的一大特点。

　　2008年9月，确山县农业局与河南驻研种业有限公司(下称驻研公司)签订小麦良种补贴项目供种合同。合同约定，按照每亩20斤的标准，驻研公司给确山十多万亩土地进行供种。然而在仅完成271.941万斤供种任务的情况下，确山县农业局却认定其完成供种16.0971万亩，由此多结了50.001万斤的麦种补贴款，骗取财政补贴25万余元。

　　面对办案人员调查，吴敏回忆：“2009年2月，驻研公司在供完种子后，副经理李某找我办理结算，我知道公司实际供种数量不足。李某说多结50万斤，每斤给我提0.2元好处费，总计10万元。我在手续上签字同意结算，手续办完后，李某将一个牛皮纸袋放在我的办公桌上，里面是10万元现金……”

　　法院判决书显示，类似虚报冒领套取国家补贴的犯罪行为，吴敏案中还有两次：2008年9月，确山县农业局分别与河南豫研种子科技有限公司、河南黄泛区地神种业有限公司签订供种合同，事后两家公司各自多结13.8万斤、36.37万斤种子的补贴款，吴敏依次拿到了2.8万元、7.2万元的“好处费”。

　　而信阳市浉河区农业局原局长孙佳武相比其他“硕鼠”局长，又玩出了拆解涉农项目公款买卖油品、“花公家的钱做自己生意”的新花样。

　　据了解，从2010年3月起，在未取得成品油经营许可的情况下，孙佳武利用浉河区农民专业合作社，违法购销经营成品油共计350吨。此间的经营周转资金，多是套取挪用农业局涉农项目公款而来。

　　根据孙佳武供述，合作社做油品生意的钱除了其个人出资、收受项目回扣所得外，还包括“以前放在合作社账上的高产创建资金38万元和超级稻推广资金16万元，还有从沼气建设资金中套出的24万余元中的21万余元……”

　　而胡涛曾同他人一起参与竞拍县城两宗商业用地。竞买成功后，为缴纳两宗竞拍地块的履约保证金，胡涛两次安排会计李某从沼气项目款中共支取现金53万元供其使用。连续的犯罪事实显示，在这位“一把手”局长的眼里，类似涉农专项资金俨然成了其个人私家账户，随用随取，肆无忌惮。

　　根子还在“一把手”权力过大

　　涉农项目虽然种类繁多，但历来坚持专款专用，且无论是操作实施还是资金拨付，都有一套设计严密的流程，以防“跑冒滴漏”。然而大量资金被蚕食、政策执行“走样”、农业局长连番落马——相关事实频频敲响警钟，看似缜密的防腐安全链条为何如此脆弱？

　　据业内人士介绍，专题项目在执行时，通常遵循“钱事两分开”的思路。以良种补贴为例，一般由县里相关部门成立联合工作组，具体分工上，农业局负责技术培训、品种确定、面积分配、协调并保证供种到户。依据最终实施结果，财政局负责资金拨付。

　　吴敏伪造账册套取补贴为何屡试不爽？时任确山县农业局副局长王保安的两段证词给出了部分答案：

　　“2008年企业多结财政补贴款都是由吴敏决定的，多结的时候吴敏给我说过。之所以到2009年才结算，是因为开始我一直不同意多结，但吴敏一直要求按100%结算，最后我也没办法，我给吴敏说你想咋结你咋结，我不管了。”

　　“2007年是吴敏自己想办法，把差价款补齐的。如果财政部门认真审核，根据差价款数量可以计算出实际供种数，不过财政部门将审核把关权力都交给了农业局，只要吴敏签字，财政部门就不再审了。”

　　周边同事纵容、相关部门失察——就这样，原本看似牢固的“防火墙”轻易被“硕鼠”打开洞口。更有甚者，因为利益勾连和监管缺位，在有的案件中，还出现了农业局班子成员集体贪腐行为。“硕鼠”从一个发展成一窝，危害程度更加触目惊心。

　　因胡涛一案，还查出睢县农业局8名班子成员共同贪污5.6万元窝案，农业局下属能源办新老班子成员5人受贿70余万元串案。
　    事实上，通过对案情细节的梳理可以发现，无论个人犯案还是集体贪腐，在防腐机制脆弱、容易“掉链子”的表象背后，往往是作为单位和部门“一把手”的农业局长权力过大，无所顾忌，为所欲为的堪忧现状。

　　据了解，在良种补贴项目实施中，各地小麦品种一般由公开招投标来确定。以确山县所在的驻马店市为例，通常由各县区根据本地情况决定品种和面积，再上报至市农业局统一进行招投标。

　　然而，确山县农业局一位工作人员私下告诉《瞭望》新闻周刊记者，全市招标的种子除了郑麦9023外，其他品种在各县区都是独家经营的，因此县农业局上报哪个品种，哪个对应的企业必然中标，看似上收的招标权其实还是握在县局手里。

　　“不管是品种的最终确定还是面积分配，必须经吴敏同意，才能安排办公室主任加盖公章，吴敏不同意不安排，盖不上公章。表面的招投标背后还是一把手说了算。”该工作人员说，“权力失去制约，就像黄河水冲破堤防，谁都知道肯定要出问题。”

　　“项目农业”透明化运行仍需破题

　　农业需要政府扶持，农业更需要项目带动。但从新惠农时代倒下的农业局长们身上，却清晰地看到“项目农业”的弊端和运行中暗藏的黑洞。

　　受访专家指出，目前，中央财政支农转移支付中，专项资金占很大比重，市场配置资源的比重在缩小。一些部门掌握着大量专项资金，拥有资源配置权，而且支配权力越来越大，再加上支出结构不合理、多头管理等原因，为设租和寻租创造了条件。

　　河南省一位县委书记说，目前，财政支农工作的主要内容是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理；而且财政支农项目审批制度公开化、科学化不够，一方面助长了基层跑资金、要项目之风；另一方面也给贪腐挪用留下空间。

　　不久前，在郑州女子监狱服刑的河南省确山县农业局原局长吴敏对《瞭望》新闻周刊记者说，统一供种期间，由于要在半月内将上千万斤种子供应到户，“农业口的人基本上白天黑夜都在下面，工作量大到常人难以想象。”她同时承认，因为缺少其他收入来源，农业局下属二级机构的300多人，多数都得靠这吃饭。

　　受访专家测算，目前，中央政府直接分配与管理支农投资的部门有十多个，投资管理渠道繁多，部门各自为战，投资分散、交差重复、资金使用效率不高。而且，在基层争着“跑项目”风气推动下，一些部门也会以支持“三农”名义，由部门造预算，向国家要钱要项目，使国家财政投入分散，削弱了杠杆作用。这种“钱出多门、条块分割”的管理体制，本身就给一些地方挪用挤占支农资金开了方便之门。

　　专家建议，在财政支农资金管理分配上，应加快分配和使用“透明运作”机制建设，全面推行专家评审、项目指南、标准文本和资金报账、集中采购等一系列制度，充分发挥财政支农资金“透明运作”的示范作用。

　　去年以来，河南省推出了惠农项目资金分配改革试验，由“人分钱”变为“制度分钱”，提高财政效率和预算透明度。

　　在全省“美丽乡村”项目中，河南试点实行竞争性分配财政资金方式，85个县、区负责人同台竞技，公开竞争8亿元建设资金。为公平分配建设资金，河南省组织专家评审，在120多个申报“美丽乡村”建设试点的县、市、区中，选出85个参加现场答辩。通过项目申报、专家评审、现场答辩、投资评审等多个环节，根据专家评审打分和现场答辩情况，按综合得分高低排出名次，并在财政厅网站公示，最终确定了70个“美丽乡村”建设试点。

　　“竞争性分配财政资金，使得财政预算更加透明，提高了财政效率，极大地激发了竞争活力。”河南省财政厅农村综合改革工作办公室副主任陈霞光说。一直以来，中央及省级专项扶贫资金都面临僧多粥少的困局。由于补贴项目没有特定性，导致专项资金拨付随意性大，既浪费了政府财力又难以收到明显效果。而竞争性分配财政资金的方式更加注重财政支出带来的绩效，极大地提高了财政效率和预算透明度。

　　多位受访专家指出，惠农项目点多、面广、链条长，为了防止“跑冒滴漏”，各级政府都千方百计强化“分配管制”，但越加强管制就越增大寻租空间，越容易导致腐败。在分配源头加强“透明机制”建设，也只是解决问题的第一步，要想让“惠农资金真惠农”，重要的一招是加快培育市场主体，加快做好政府与市场的“加减法”，让政府由“项目分配人”转变为“规则守护人”。