详解纪检体制改革　基层纪检“硬缺人，缺硬人”

专家详解纪检体制改革

不要小看纪检体制改革给予纪检监察机关的战斗力，也不要低估务实改革对党内痼疾的强势清淤效果，更不要怀疑党中央通过反腐败打破利益藩篱的巨大决心。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出，要改革党的纪律检查体制。在反腐败面临严峻形势之际，将纪律检查监督工作的体制机制改革创新，列为全面深化改革的一项重要任务。

“‘行’胜于‘言’。”在谈到这次纪检体制改革最重要的特点时，中国社科院中国廉政研究中心副秘书长高波将其总结为一次立足于“行”的改革。“纪检体制改革不是说着玩的，是要解决问题的。如今已经到了反腐败的紧要关头，改革就是要‘行’。”

接受《瞭望》新闻周刊记者采访的专家表示，不要小看纪检体制改革给予纪检监察机关的战斗力，也不要低估务实改革对党内痼疾的强势清淤效果，更不要怀疑党中央通过反腐败打破利益藩篱的巨大决心。

纪检机关职能重新聚焦

党的纪律检查体制改革，是全面深化改革的重要组成部分。作为中央全面深化改革领导小组下设的六个专项小组之一，纪律检查体制改革专项小组一成立就受到人们的广泛关注。

“现在是腐败多发高发的时期，反腐败斗争的任务尤其紧迫，相关体制改革也就更有必要。”中央党校教授谢春涛表示，单独设立纪律检查体制改革专项小组，彰显出中央对党风廉政建设和反腐败工作的高度重视，也体现出高层希望通过改革促使纪委在这方面发挥更大作用。

“从高层进行的‘顶层设计’来看，中央把纪检体制改革看作全面深化改革的重要突破点。”高波说。

十八大以来，在中央纪委的领导和纪律检查体制改革专项小组的推进下，纪检体制改革的相关工作稳步展开，得到多方认可，但也面临一些问题。

“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。”日前，通过中央纪委监察部官网，中央纪委副书记、监察部部长黄树贤点出了影响反腐成效的问题所在，也提到了解决之道，“必须依靠改革和制度创新。”

如今，中央纪委监察部参与的议事协调机构已由125个减至14个，对确实需要纪检监察机关参加的才予以保留，属于其他部门职责范围的不再参与，避免出现职能“越位”、“错位”等问题。全国范围内，省级纪委参加的议事协调机构数量，也由4600多个精简至500多个。

2013年8月和今年3月，中央纪委分别进行两次大的内设机构调整，力图减少职能交叉，加强监督和办案力量——纪检监察室由8个增加到12个。此外，中央纪委还成立了纪检监察干部监督室，以破解纪检监察部门自身腐败的“灯下黑”僵局。

在不增加任何编制的情况下，通过内部调整配置，中央纪委执纪监督的人力已占到内设机构人员的70%左右，省级纪检监察机关执纪监督人员占总编制比例平均将近60%。明后两年，这项改革还将推向地市级和县级纪检监察机关。

今年，中央纪委还专门针对中央和国家机关出台文件，明确提出纪检组长(纪委书记)一律不再分管所在单位其他业务工作，且不再兼任所在单位其他行政职务及与纪检监察工作无关的学会、协会、议事协调机构的领导职务。

这一切，都与纪检监察机关聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，立足纪检监察工作实际，深入推进“转职能、转方式、转作风”等做法紧密相关。

谢春涛认为，纪检体制改革跟纪检工作本身紧密联系。改革得好，纪检工作就做得好;如果改革做得不够，纪检的作用恐怕难以充分有效地发挥。

“对于束缚和妨碍纪检工作体制机制的深层次矛盾和弊端，有关方面都在破冰破题。”高波说，从这个角度上讲，此次纪检体制改革也是为纪检监察机关增添“装备”、增强底气的过程。

监督力度大大提高

实际上，经过近一段时间的改革探索，不仅纪检监察机关的内部改革初见成效，纪检体制改革其他任务的进程也在加快。

今年以来，党和国家领导人在不同场合多次对落实党风廉政建设责任制作出深刻阐述，不断推动各级党委和纪委在党风廉政建设中充分发挥主体责任和监督责任，并强调制定实施切实可行的责任追究制度，必要时实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任。

“以前很多人认为，纪检工作就是纪委一家的事，党委只是挂帅出征。”高波说，如今在“责任归位”的情况下，各级党委已牢固树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，落实相应的主体责任;各级纪委也能牢牢锁定“监督、执纪、问责”六个字，坚决遏制腐败蔓延势头，发挥相应的监督责任。

北京大学廉政建设研究中心主任李成言说，两个倒查机制给党委和纪检的工作带来巨大推动。一是倒查纪委在这个案子当中，是否起到了监督作用?如果没有，纪委就要承担监督责任;二是倒查同级党委的主体责任。比如发生与党风廉政建设相关的事情，党委书记是否知晓?

“这两种责任的提出，是党的纪律检查史上的一个重大理论创新。”高波认为，现在纪检体制改革一再强调“问责”，很快可以形成强烈的“倒逼”效果，这也促使所有人担负起各自责任。

党章规定，地方纪委、基层纪委受同级党委和上级纪委的双重领导。而在专家看来，以往在实际工作中，同级党委的领导作用更为明显。

“现在的双重领导体制下，案件查办线索既要向同级党委汇报，也得向上级纪委汇报，而且案件查办以上级纪委为主。另外各级纪委书记、副书记的提名和考察，更多是由上级纪委会同组织部门来确定。同级党委书记发言权减少了。”谢春涛认为，“上提”查办案件的事权和干部提名的人权，就是要让纪委减少被同级党委干扰的可能，更好地发挥纪委的监督作用。“现在还有哪个党委书记敢压案件?”

高波表示，以往党委对纪委干部提名的人权和查办案件的事权有很大影响力。现在把人权和事权都“上提”，纪委展开工作，尤其是在监督同级党委时，干扰自然就减少了。

“通过纪检体制改革，加强党内自上而下的‘上位’监督，这个改革力度很大。”高波说。

加快落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，是纪律检查体制改革主要任务之一。截至去年10月，中央纪委监察部对外派驻的纪检组为51个。但在中央一级党和国家机关，如组织部、宣传部、统战部等部门，还没有中央纪委监察部的派驻机构。

中央纪委正着手起草制定有关党内法规，实现派驻纪检机构全覆盖，将弥补对中央一级党政机关监督、执纪、问责的“缺位”。这也是纪检体制改革全面发力的重要信号之一。

相比于派驻纪检机构“全覆盖”，另一项纪检体制改革中的“全覆盖”举措更令人印象深刻。

十八大以来，各省(区、市)和新疆生产建设兵团按照中央要求，围绕“四个着力”，加大巡视力度，扩大巡视范围，发现问题，形成震慑。全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均部署开展了巡视工作，共派出208个巡视组对1214个地区和单位进行了巡视。

除实现中央及省区市巡视工作对地方、部门和企事业单位全覆盖，还探索开展了“专项巡视”，强调“针对一个地方、部门或企事业单位某个方面、某个领域存在的突出问题，体现机动灵活、出其不意、短平快的特点”。

“中央巡视组真是‘战功卓著’。”高波感叹，其主要的职责就是“发现问题、形成震慑”，如今更是对有关趋势“形成遏制”，巡视制度改革的变化已经见到成效。

体制改革迅速制度化

2013年11月，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山到湖北省调研，并专程来到中央监察委员会旧址。他在调研中强调，纪检监察工作是国家治理体系的重要组成部分，要改革反腐败体制机制，逐步实现治理能力现代化。本文来源：瞭望观察网

“改革是具体的，不是抽象的，一定要唯实，不能做表面文章!”这是王岐山对纪检体制改革提出的明确要求。

2014年6月30日，中共中央政治局会议审议并通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》(以下简称《实施方案》)，对纪检体制改革的指导思想、目标要求、主要任务等方面作出安排。

《瞭望》新闻周刊了解到，在制定《实施方案》的过程中，中央纪委副书记和相关同志各负责1个研究课题，并就各项改革任务在中央纪委机关内部明确了牵头单位和参与单位，8个牵头单位分头抓好当前可立行立改的10项改革措施，对各项改革工作倒排时间进度，逐项明确工作时间表和路线图，同时加强督促检查，保证各项工作稳步推进。

受访专家认为，《实施方案》诠释了党风廉政建设和反腐败工作“做什么、怎么做、谁来做、谁负责”等诸多实际问题，也让今后一个时期的纪律检查体制改革的方向更加明确。

“如果说党的十八届三中全会的《决定》和高层一系列重要的战略决策已经对纪检体制改革勾画出蓝图，那《实施方案》就是一份高清‘路线图’。”作为为数不多的已看到《实施方案》文本的专家，高波表示其不是一份想象中的大而全的文件，恰恰它是一个非常集约、务实、操作性强的方案，其中显示的任务清单、责任人和时间表等内容，让人一目了然。“在谋篇布局、设计规划的过程中，起草者已经考虑到了现实情况的可行性——说到的事都是这届中央纪委能够做到的。”

《实施方案》中的七大项主要任务，归纳了党的十八大以来纪检体制改革中亟待解决的问题和卓有成效的理念、措施，同时把中央纪委“三转”过程中的实践成果进行“后评估”。

高波举例，《实施方案》指出，要建立健全下级纪委向上级纪委报告工作制度，并明确提出了一系列举措。这些举措进一步明确了上级纪委对下级纪委工作的知情权、话语权和指导权，将使得各级纪委视线“上移”、责任“上挂”。

高波还透露，为更好落实查办案件以上级纪委领导为主的要求，支持和促进下级纪委依纪依法查办案件，《实施方案》明确提出了三项实体性任务：一是研究线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时，必须向上级纪委报告的具体办法，明确报告范围、报告形式和处置机制;二是建立健全责任追究制度，对有案不查、瞒案不报、徇私包庇的，严肃问责;三是建立案例指导制度，防止执纪不统一和处理畸轻畸重。“这将促使同级党委的话事权收窄，上级纪委的管控面加宽，既可以视为对下级纪委不作为的监督机制，也是对下级党委乱作为的有效制约机制。”

在干部任用管理等方面，《实施方案》细化提出建立健全各级纪委书记、副书记提名考察办法，明确上级纪委、组织部门等在提名考察工作中的职责权限;建立健全纪委书记、副书记备用人选库及其管理制度，健全交流推荐制度等一系列措施。“在规范程序中做实纪委的监督权力，推动纪委负责同志提名和考察工作‘具体化、程序化、制度化’。”高波认为，这有助于规避党委对同级纪委的人为干预。

高波说，通过这些实在的改革“落点”，能看出高层不是为了改革而改革，而是将看得准的、做得到的、用得上的这些“改革红利”做出系统集纳后进行再梳理，同时沿着既定的路线、有效的路径，坚定地往下走。

治标为治本先声

去年初，王岐山曾强调，反腐应“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”。

在受访专家看来，近期中央在纪检体制改革领域的举措层出不穷，这也表明在经历很长一段时间的反腐治标工作后，正稳步踏入治本阶段。

李成言表示，通过近几年党风廉政建设和反腐败斗争，作风得以初步改观，一大批“老虎和苍蝇”被打掉，治标的工作令人瞩目。同时，“反腐败实践一定要实现体制机制改革”——从十八届三中全会中共中央拿出一系列纪律检查体制机制改革的意见，再到6月底审议并通过《实施方案》，这些举措也都为最终治本打下良好基础。

“现在纪委的工作既有治标内容，也有治本内容。从长远看，随着反腐败进程的推进，下一步或将凸显治本的任务。”谢春涛说。

数据显示，党的十八大以来，已有数十名省部级及以上官员接受组织调查或审查。被公开姓名的被调查或处罚官员已达数百人，涉及全国31个省、自治区和直辖市。

高波认为，反腐治标其实是为最终治本创造条件，两者紧密关联，最后看的还是反腐成效。他举例说，清除改革的“拦路虎”，既可说治标，也能说治本。甚至很多时候，治标就是治本。“有效治标可称为治本有效的必然的外化表现。”

黄树贤此前曾表示，到2017年，基本完成《实施方案》提出的各项改革任务，2020年全面完成党的十八届三中全会确定的纪律检查体制改革任务，逐步形成切合实际、有效管用的反腐败体制机制和制度体系。

“一方面，它本身有紧迫性。这个时间不算长，能完成并不太容易;另一方面，我认为又是可以实现的。”谢春涛表示，纪检体制改革的基本思路已经理出，也已形成共识，如今就是具体落实的问题。随着反腐败过程的推进，在总结经验的基础上，不断会有具体的创新。在这一背景下，解决具体问题并不是一件特别困难的事情。

“比如中央纪委提出，有的地方‘巡视过后再杀个回马枪’。这就是一个全新的概念。巡视后提出整改意见，‘杀回马枪’或‘回头看’，能给有些人以警示。”谢春涛说。

高波预测，如果《实施方案》中的目标和措施都能逐一落实，将可能带来以下五点“预期收益”：第一，施政观感会提高，百姓看得见的不正之风会大大减少;第二，党内监督难的瓶颈将会突破，战略格局会初显成效;第三，纪检监察机关的监督执纪能力和稳定性会有更大提升;第四，被监督者的工作方式、行为方式和生活方式将在“倒逼”的压力下，产生决定性的改变;第五，党外监督会在一个有序的健康的轨道上运行。

“对于所有人来说，纪检体制改革里边渗透出的‘从严治党’的决心和零容忍的立场不容忽视。”同时，高波也坦承，纪检体制改革“还在路上”，远没有到“大功告成”的阶段。(记者 屈辰 实习生 胡谦益)

纪检体制改革基层之困

在阶段性改革亮点显现的同时，一些困扰基层纪检监察工作的问题也在显现

“当前的纪检监察机制体制改革，是新中国成立以来力度最大的一次。就目前的探索和实践来看，改革成效明显。”接受《瞭望》新闻周刊采访的青海省委常委、纪委书记多杰热旦说。

记者在青海省采访了解到，按照中央关于加强反腐败体制机制创新和制度保障的要求，青海省加强组织领导和顶层设计，积极推进纪检监察体制机制改革。但是，在阶段性改革亮点显现的同时，一些困扰基层纪检监察工作的问题也在这个西部省份进一步显现。

改革的“破”与“立”

本刊记者从青海省纪委、监察厅了解到，青海省纪检监察体制机制改革阶段性实践主要从五个方面进行了探索和突破。

在落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任目标中，青海省委印发了相关《意见》，明确了选好用好干部、维护群众利益、领导和支持查办案件等九项党委主体责任，以及加强党纪执行、作风监督、严肃查处腐败问题、推进纪检监察体制机制改革等九项纪委监督责任。同时，还提出了建立健全履职报告、检查考核、提醒约谈和责任追究等四项工作落实机制。

“在落实查办腐败案件以上级纪委领导为主工作中，我们明确了措施办法和监督指导机制，并选取了西宁市，青海省卫计委、国资委等10个地区和单位开展试点。”多杰热旦说。据了解，在落实查办腐败案件以上级纪委领导为主工作措施办法中，按照中央精神，青海省结合实际细化制定了《关于问题线索处置和案件查办及时向上级纪委报告的试行意见》，以及《“查办腐败案件以上级纪委领导为主”试点工作方案》。

多杰热旦介绍，青海省加快了巡视节奏，加强了巡视力量。巡视工作由每年1轮增加为3轮。4个巡视组各增派1名厅级巡视员，并建立了巡视组库，成立了2个重点巡视矿产资源配置、管理和财政资金使用效益的专项巡视组。

“针对省属国有企业腐败现象易发多发的情况，我们将18个省属国有企业纪委书记统一上收青海省国资委管理，按照‘统一管理、关系不变、交流使用、保障分配’原则，实行交流回避任职，突出‘监督、协助、办案’职责。”多杰热旦说，青海省国有企业纪委书记人选考察和选配工作进展顺利，目前人员已经基本到位。

此外，在纪委监察机关自身改革中，青海省动了“真格”。按照中央“转职能、转方式、转作风”要求，青海省纪委先后两次对内设机构进行改革，调整整合了相关厅室。在省纪委的带动下，青海各地、各部门的纪检监察机关内设机构和清理议事协调机构全面展开。

改革成效初显

果洛藏族自治州州委常委、纪委书记宁海鹰、海东市乐都区纪委书记莫玉玲等基层纪委负责人表示，通过改革，党风廉政建设党委的主体责任和纪委监督责任得到了进一步明确。尤其是党委主体责任的明确和逐步落实，让基层纪委在体制机制层面结束了在这个问题上的“单打独斗”和“力不从心”，有了明确的党委和“一把手”作“主心骨”，为深入开展党风廉政建设和反腐败斗争奠定了组织领导基础。

《瞭望》新闻周刊记者从青海省纪委了解到，落实查办腐败案件以上级纪委领导为主的改革，从试点情况来看，带来了三个积极作用，即强化了反腐败组织协调工作，明确了案件线索移送办理和联合办案机制;除了信访渠道外，拓宽了案源渠道，增加了网络、审计、巡视三方面线索来源;进一步突出了办案重点，聚力于热点领域和群众身边腐败问题和案件的查办。

巡视工作改革，一方面拓展了巡视内容，增加了对党委主体责任和纪委监督责任以及执行组织纪律情况的巡视了解。另一方面，通过改革倒逼或加快健全了巡视工作制度，《青海省委巡视组巡视工作流程》《关于青海省委巡视组巡视发现问题线索的分类处理意见》等制度规范应运而生。今年上半年，青海省委巡视组完成的第一轮巡视共发现问题82条，向纪检监察机关移交问题线索18条，提出意见建议38条，各项数据同比均增幅明显。

而通过自身改革，青海省纪委和基层纪委的效能和聚焦主业能力也得以显著提升。据了解，目前青海省纪委、监察厅机关具有执纪办案职能的厅室达11个，占内设机构总数的65%;直接从事纪检监察业务的人员编制由原来的51名增加到67名，占机关行政编制总数的61%。青海省纪委、监察厅牵头或参与的128个议事协调机构，如今只保留和继续参与7个。

正视基层之困

通过多方“破”、“立”，青海纪检监察机制体制改革取得了多方面初步成效。但与此同时，困扰基层纪检监察工作的一些体制机制问题也进一步显现。

莫玉玲介绍，现在乡镇纪委书记均由乡党委副书记兼任，由于兼职承担工作过多，难以集中精力投入纪检。乡镇专职纪委副书记“专而不专”，大多由乡镇文书、民政干事兼任，且职级不明确，因此，乡镇纪委的职能作用很难真正发挥。此外，在区县一级水利、交通、卫生等部门纪检派驻机构尚不到位。

“纪检监察工作现在是‘硬缺人，缺硬人’。”宁海鹰说，果洛州纪委现有12人，而全州6个县加州直机关处级干部超过300人。中央提出纪检监察改革编制、人员、机构三不增加，但12个人要担起有关300多名处级干部与全州党政机关、行政事业单位的党风廉政、反腐败组织工作，其压力可想而知。而所谓的“缺硬人”，就是纪检监察工作涉及的法律、财经、审计方面专业人才极为匮乏。

青海省海北藏族自治州刚察县纪委书记东勒什吉告诉《瞭望》新闻周刊记者，随着国家扶持政策力度不断加大，农牧业新项目不断上马，新资金不断投入，农牧区发展日新月异，但与此同时纪检监察工作压力空前。今年以来，刚察县纪检监察案件较去年翻了两倍以上，但由于缺乏办案专业人才，办案工作很被动。本文来源：瞭望观察网

“在国有企业纪检工作中，还存在着很现实的体制机制困扰。”一位青海省属重点国企纪委书记说，对国有企业班子成员特别是董事长、党委书记等“一把手”加强权力运行监督很难，即使掌握相关线索，纪委书记也要向董事长、党委书记先汇报，这实际上缺乏可操作性。此外，由于利益关系错综复杂，在国有企业深入开展党风廉政和反腐败工作，纪检人员面临着不可忽视的人身安全威胁。

解困仍需对症下药

“中央的原则要坚持，基层的困难也要解决。”西宁市委常委、纪委书记马海瑛建议，在现有编制、人员、机构条件下，地方党委应结合实际对纪检监察工作有所侧重和倾斜，合理调剂人员、补充力量。同时，要加大纪检监察干部交流力度，构建协作办案机制，充分利用和发挥好纪检派出机构的人员、作用。

《瞭望》新闻周刊记者从青海省纪委和部分地方了解到，按照“统一管理、统一名称”原则，青海省正加大力度全面落实纪检机关向党委、政府部门派驻纪检机构的要求，推进纪检监察部门规范派出机构设置、人员配备和工作保障。力求实现全覆盖，切实履行起对在驻部门的监督职责。

宁海鹰和东勒什吉提出，针对青海特别是藏区的特殊情况，在纪检监察业务特别是案件查办工作中，中央和省级有关部门，应制定专门帮扶措施，帮助青海藏区开展纪检监察工作。这其中，纪检监察干部的培训工作显得尤为迫切。

本刊记者从青海省纪委了解到，目前，青海省纪检监察干部培训工作主要依靠中央纪委培训中心、青海省委党校和青海省行政学院承担，难以开展大规模的干部培训。基层纪检监察干部的培训则主要依靠青海省纪委的厅室领导、业务骨干和青海省委党校教师，培训的针对性、实效性欠缺，很难适应纪检监察干部能力建设的需要。

在工作机制中，有国企纪检工作者建议，国有企业纪委在对班子成员特别是董事长、党委书记等“一把手”加强权力运行监督时，如发现与董事长、党委书记等“一把手”有关的问题线索，应当直接向上级纪委汇报，而不必向同级党委汇报。这样，对“一把手”加强权力运行的监督才能具备可操作性、落到实处。此外，对于国有企业重大涉腐案件的查处，应对纪检人员采取相应的保护措施。

马海瑛表示，在干部选拔、任用等组织工作中，目前纪检监察机关的参与欠规范，作用不能充分发挥，难以避免“带病提拔”。此外，查办案件以上级纪委领导为主，但范围缺乏界定、内容也不明确。这些问题都需要完善顶层设计，细化制度内容让其更具有可操作性，否则地方落实起来难度较大。

本刊记者在青海部分地方和单位调研时了解到，对于党风廉政建设和反腐败斗争，一些党委和主要负责人仍然认为这只是纪委的事，特别是在涉及腐败案件和干部违纪违法等敏感问题时，往往采取回避或避重就轻的态度，将责任和工作全部推给纪委，存在着怕得罪人、怕背罪名的心态，难以从党委主体责任的高度领导支持纪委的工作，进而开展和推进党风廉政建设和反腐败斗争。

个别地方的纪委还反映，本着主责主业原则和以查办案件为主的工作重心，纪委虽然从大量的党政机关议事和协调机构中脱离出来，但纪委的组织保障事实上也随之削弱。在基层组织、机构改革中，纪委成了理当退出、率先“开刀”裁减的部门，这种情况如果得不到重视，增强基层纪委职能很可能会成为空话。（记者 马勇）