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聚焦政策性腐败：大量惠民政策补贴被套取侵吞

张浩/漫画

　　所谓政策性腐败，是指在制定、执行国家有关政策过程中，借政策之名假公济私，将政策异化成谋利平台的腐败行为或腐败现象。

　　多名专家指出，在当前反腐高压态势下，违规性、违法性腐败的操作空间缩减，而政策性腐败势头渐盛，已经渗透于多个领域，尤其是“热门”领域。更有专家指出，政策性腐败已成为中国当前一切腐败的渊薮。

　　腐败在政策制定和执行层面都可能发生

　　“政策，就是对公共资源权威性的分配，谁掌握这项政策就意味着掌握了权力和资源，就容易产生权力寻租的空间。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说，政策性腐败包含“制定层面的腐败”和“执行层面的腐败”。

　　“制定层面的政策性腐败”，一个典型案例就是商务部原正司级巡视员郭京毅的“立法式腐败”。从北京大学法律系毕业后进入商务部条法司工作到落马，郭京毅几乎参与了商务部近20年来全部外资审批政策法规的起草和修订，他利用法律政策中的模糊地带，把制定政策和解释法规的职能转化为权力寻租，向企业个人输送利益。郭京毅案还牵出了国家工商总局外商投资企业注册局原副局长刘伟、国家外管局管理检查司原司长许满刚和综合司原司长邹林等人。业内人士指出，这是一个盘踞中国外资审批领域多年的官商利益同盟。

　　“制定层面的政策性腐败危害甚大。不是基于公共利益考虑，而是倾向于某一利益集团或者某些既得利益团体，或者是出于维护本部门、本系统的利益制定政策，此类腐败纠正起来的难度和代价都很大。”庄德水分析，从国家层面出台的大多数政策，大多有科学的决策和论证过程，体现的多为公共利益，部门利益基本上都被排除在外了，“怕的就是一些部门和地方出台的政策，成为一些利益团体的代言人。”

　　与制定层面相比，更大面积的政策性腐败体现在执行环节。“程序上非常合法、合理，表面上没有突破政策规定的任何界限，但实质上是借助资源的分配和权力的执行来谋取私利，但你拿我没招，因为我是按照政策办事，我的行政行为在政策允许范围内。”庄德水说，政策性腐败具有天然的“谋利便利性”。

　　项目和资金审批过程中易衍生腐败

　　“在中国的决策体系中，有法律决策和政策决策之分。法律决策是依照法律规定作出的决策，政策决策则是依据政策作出的决策。政策决策具有非常大的灵活性，因此，很容易产生腐败。”中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生举例说，譬如，国家实行分税制改革之后，中央政府为了支持地方特别是中西部地区的发展，加大了转移支付的力度。但是，如何转移支付、转移支付实施和资金额度并没有明确的法律规定，“发改委、财政部、农业部、科技部、工业和信息化部、商务部都是政策性转移支付的主要部门，这些部门每年转移支付资金的审批额度少则数千万元，多则几十亿元，其中绝大部分要经过各个部委的司、局、处负责人审批，在这个过程中容易衍生出各种各样的腐败。”

　　此外，为了推动经济发展、引导产业结构调整，国家各个部委每年都会出台大量的引导性政策，并投入配套的政策扶持资金。“这些带有政策性的专项资金，一般都是政府无偿资助的性质，都是政策性腐败的高发区。于是，一些企业和个人‘跑部钱进’、公关送礼，而一些手握审批权和专项资金管理权的政府官员，把此作为兑换利益的筹码，进行权钱交易。”乔新生说。

　　在近年来被查办的部委官员中，把政策赋予的权力运用到极限的，当属刘铁男和陈柱兵。据检察机关指控，刘铁男利用担任国家计划委员会产业发展司司长，国家发展和改革委员会工业司司长、副主任等职务便利，为他人在项目审批、设立汽车4S店等方面谋取利益，单独或与其子共同非法受贿3558万余元。而财政部企业司综合处原处长陈柱兵，则利用掌握国家政策资金管理权，十年间共染指八种专项资金，其中矿山、乳粉和物联网领域的专项政策扶持资金被其数次利用，多次索贿，金额高达2454万元。

　大量惠民政策补贴被套取侵吞

　　“在地方，尤其是基层，大量的民生补贴、惠民资金被违法套取和侵吞的案件目前高发。国家惠民利民的好政策，被腐败分子异化成牟利工具。”湖北省武汉市检察院反渎职侵权局局长肖军接受采访时说。

　　肖军表示，当前，国家改善民生的重要手段之一就是通过惠民利民政策实施的。国家惠民利民政策要得到落实，往往分三步走：第一步，中央和地方推出若干政策措施，如西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、新农村建设等；第二步，大多数政策转化为具体项目来实施，如大型商品粮生产基地项目、人畜饮水、乡村道路、农村沼气等项目；第三步，投入资金为项目建设作支撑。这三步，用一句形象的话来概括，就是“项目跟着政策走，资金跟着项目走，监管跟着资金走”。

　　以湖北为例，近年来，中央和湖北每年都投放大量项目资金用于进一步改善民生。这些项目资金分布在各个行业和部门，每个部门掌握的项目资金少则几种，多则数十种，如2010年该省检察机关在查处发生在农民工就业培训补贴领域的职务犯罪时，就发现湖北省劳动就业管理局管理的就业再就业资金涉及面很广，仅国家拨付的专项资金就有30项之多，如公益岗位补贴、创业培训补贴、转岗培训补贴等。

　　“从办案情况看，一些涉及大多数人切身利益、透明度较高的项目资金，在具体实施中是比较好的，如低保、社保、粮食补贴等，但也有相当多的项目资金由于知情面窄、操作不透明等因素，成为腐败分子争相掠食的‘唐僧肉’。”肖军说，近年来，国家改善民生的政策力度和资金量非常大，而基层执行政策的官员受到的监管比较薄弱，甚至有不少监管人员与社会不法分子勾结串通，通过虚报、冒领、挪用、贪污、受贿等手段，把国家的钱装进自己的口袋。

　　来自湖南省检察机关的数据显示，2011年至2013年，该省检察机关查办的涉农资金使用和管理渎职案高达90人，通过办案挽回国家涉农资金损失7969万元；查办社保资金使用和管理渎职案64人，通过办案挽回国家社保资金损失4105万元；查办扶贫资金使用和管理渎职案16人，通过办案挽回国家扶贫资金损失1109万元。

　　在基层，一些特定领域已成为政策性腐败的“重灾区”。如湖南省检察机关查办的涟源市商务局原局长易建红、原党组书记刘建平滥用职权案。易建红和刘建平等5人因受利益驱使，违反规定，先后指使涟源市天和食品有限公司、桥头河屠宰场、龙塘屠宰场、杨市屠宰场从2008年至2011年编造病害猪无害化处理数7740头，四次非法套取中央预拨的“病害猪无害化处理专项补贴资金”共计248万余元，使国家和人民利益遭受重大损失。

　　政策性腐败呈现三大特征

　　专家认为，政策性腐败具有三大特征。

　　特征一：具有依附性。政策性腐败以特定的政策为依附，腐败根源来自于政策的授权，既依靠于权力，更依附于政策。“刘志军担任铁道部部长时，国家在规划和政策层面对发展高铁给予了极大支持，投资上万亿的高铁建设资金。高铁线路的规划、在哪个城市设立站点或者枢纽站点，终极决定权在刘志军手中。”对外经济贸易大学法学院副教授马特说，高铁建设资金成为众人觊觎的“肥肉”，而“掮客”丁书苗正是通过刘志军的权力，帮助23家投标公司中标57个铁路工程项目，并由此获得利益30余亿元。“依附于政策，钻政策的空子，这是一些官员利用政策进行腐败的基本手段。”肖军说。

　　特征二：伪装性很强。“权钱交易是摆不上台面的，但政策性腐败完全可以冠冕堂皇地假公济私，有很强的隐蔽性和欺骗性，用政策规定的合法程序来掩盖非法谋利的行为，表面上按程序依法行政，私下的勾结或交易外人根本看不到，也难以发现，不用违法违规就能实施腐败行为。”庄德水认为，“伪装性”是政策性腐败最大的特征，因此政策性腐败也可以称为“能摆上台面的腐败”。马特称，因为政策赋予了执行者自由裁量的空间，所以这些涉嫌腐败的决策表面上都是合法合规的，在程序上和规则上都没有瑕疵。“刘铁男在落马前拼命批项目，作顺水人情，这些项目实际上都符合政策，批还是不批，早批还是晚批，这都是政策执行者的自由裁量权。”

　　特征三：勾结性、合谋性较强。肖军指出，在所有政策性腐败案件中，即便官员有私心，单独犯罪的可能性也很小，没有“合作”对象的配合很难完成。这种“合作”的具体表现就是内勾外结，将内部政策执行者用利益绑架起来，再通过一些外部人员进行“穿针引线”，大肆吞并和私分国有资产，最后进行利益分配。“相比一般腐败，政策性腐败的合谋性更强，政策的制定者、执行者和受益者之间会事先达成协议，心照不宣，深度腐败。”庄德水说。

　　莫让政策成为腐败的避风港

　　“不可否认，政策性腐败是监管不严所致。但一些部门在出台政策前，完全是在行政体制的内部封闭运行，在这个过程中既没有立法监督，也没有社会监督，政策出台后转化为具体的项目和资金，最终成为腐败分子竞相争夺的资源。”北京市海淀区检察院反贪局副局长罗猛担忧地说。

　　“任何政策的设计，不能只重授权、轻担责，执行政策的部门和人员，权利与责任必须对等挂钩，对于利用政策以权谋私的行为，要制定可行的预防措施和惩戒性措施。”庄德水说。

　　“从政策制定到政策执行再到政策评估，要全方位建立政策监管体系，监察部门和审计部门要全程实施监督。”庄德水建议，对一些国家部委现有的政策制定权和政策执行权要进行适当剥离，全国人大常委会可以对国务院各部委出台的政策进行审查，必要时可以针对重大政策调整召开大型听证会，充分听取社会各界的意见。重大政策实施过程中，全国人大常委会可以要求政策实施机构定期向全国人大常委会提交专项报告，接受审查和监督。

　　“法律制度的完善是遏制我国政策性腐败的必由之路。”乔新生建议，要减少对中央政府的授权立法事项，进一步强化全国人大常委会的决策权力，中央政府所属部委实施的重大扶持政策和补贴政策，要得到全国人大常委会的批准，要制定专项法律文件，严格依照法定程序实施扶持政策或者补贴政策。另外，任何政策的出台都应当符合国情，不能让政策对抗法律的执行，成为腐败的避风港，政策的制定和执行要纳入法治轨道。(汪文涛)