大数据解析:2015反腐败形势与任务之六
只要全党共同努力，把党委的主题责任、纪委的监督责任真正扛起来，落实下去，我们就一定能从严峻复杂的形式中走出来 没有问责，责任就落实不下去
问责，改变反腐战局的“利器”
在腐败与反腐败呈胶着状态的紧要关头，能否动员更强大的力量，给予腐败现象以致命一击，将决定战局的结果。
深入落实党风廉政建设“两个责任”，就是这样一支总动员的号令！“只要全党共同努力，把党委的主体责任、纪委的监督责任真正扛起来，落实下去，我们就一定能从严峻复杂的形势中走出来。”十八届中央纪委五次全会工作报告明确给出了破解战局的“撒手锏”。
没有问责，责任就落实不下去。习近平总书记在会上再三强调，坐而论道，不如强化问责。问责，将成为改变反腐战局的“利器”！
开开会表表态远远不够
“这不是我一个人能决定的，凭什么要我担责？”提及被问责的事情，文云年觉得很委屈。去年4月，作为湖北省荆门市房地产管理局党委书记，文云年因落实党风廉政建设主体责任不力而被诫勉谈话，后来被省纪委作为典型案例公开通报。
据文云年说，对于省委、市委多次召开的落实“两个责任”工作会议，他逢会必到，回去也及时传达精神。后来，他因涉嫌严重违纪，接受组织调查。在接受调查的前一天，他还在单位召开了党风廉政建设工作会。
然而，就在文云年担任党委书记的7年间，该局先后有2名党委班子成员和2名下属因严重违纪而落马。显然，会开了，话也讲了，但落实主体责任的效果，却被4名班子成员和下属先后落马的事实击得粉碎。
其实，这样的表面文章，在过去两年间屡见不鲜。江苏省委原常委、南京市委原书记杨卫泽，在去年底开展党风廉政建设责任制检查考核时强调，各级党委要全面落实主体责任，切实做到真管真严、敢管敢严、长管长严。谁知不到一星期，他就“荣膺”2015年第一只落马的“老虎”。
据不完全统计，去年前三季度，全国已有351个地厅级以下的党委（党组）、纪委（纪检组），共2911名党员领导干部因主体责任落实不力或监督责任落实不到位而被问责。
北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水指出，一些地方和部门在落实主体责任上“缺乏完整的制度支撑和有效的工作机制”。有网民认为，用开会、讲话的方式落实主体责任，容易陷入“文山会海”的窠臼。有评论分析，谁落实主体责任，谁就是责任主体，下面主体责任落实不力，上面的责任主体又怎能脱得了干系？通过开开会、讲讲话落实主体责任，是在往下级推卸责任，是对主体责任认识不清的表现。
落实主体责任不能等发文件
据不完全统计，习近平总书记先后在十八届三中、四中全会，十八届中央纪委二次、三次、五次全会，以及在听取中央巡视情况汇报时，均强调落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究。
一组数据显示，2014年上半年，中央主要新闻媒体共发表有关主体责任的稿件175篇，其中包含42篇省部级领导同志访谈、署名文章。
如此高频发声，使“主体责任”很快成为网络热词。据人民网舆情监测室统计，自“主体责任”在党的十八届三中全会上首次明确提出后，截至今年1月19日，这一词汇的网页搜索词频热度高达954万次，“强化问责”“一岗双责”的搜索热度也分别达到了84万次和55.5万次。而“党风廉政建设责任制”的搜索热度从党的十八大到1月19日，已达到82万次。党委书记是党风廉政建设第一责任人，正在被越来越多的人真正理解。一位网友留言，老是听说中纪委又查了谁，就以为反腐败是纪委的事，与党委没关系。现在看来不是这样，哪里出问题了，得先找党委书记的责任。
记者在百度搜索中输入关键词“落实党风廉政建设主体责任和监督责任的实施意见”，一共出现1410万个词条。这些词条显示，从省到市，再到县区、乡镇，很多地方都出台了相关意见方案。
随后，记者随机打开35个词条作样本分析，发现有29个词条包含“第一责任人”或“党风廉政建设的领导者、执行者、推动者”等类似内容，有27个词条包含“一岗双责”等类似内容。 同时，“不抓党风廉政建设就是失职”“重要工作亲自部署”“签字背书”等词汇也多次出现。此外，有88.6%的词条提及落实责任的方式或制度，但仅限于检查考核、述职述廉等方式或制度，缺乏更具体的实施办法，有关问责的情形或标准只在6个词条中出现，仅占全部样本的17.1%。不难看出，这些实施意见多以中央精神为蓝本，以原则性的意见居多，具体操作办法少。
对此，一位基层党委书记表示，有些具体的实施办法还得等上边正式发文件，上边发的正式文件就是工作依据。没有上边发文，我们不敢做，也不会做。
“别总是希望发文件把什么问题都解决了，那是不可能的，那是文牍主义。”王岐山同志在十八届中央纪委五次全会分组讨论时，一针见血地指出，这些问题折射的是官僚主义与形式主义的僵化思维。
问责就是“对症下药”
坐而论道，不如强化问责。
去年，山西发生塌方式腐败，中央对山西省委班子进行了改组性质的调整。湖南衡阳发生破坏选举案，原市委书记童名谦虽然自己没有收受贿赂，但瞒案不报、压案不查，没有担责，玩忽职守就是犯罪（见附后样本分析）。
两起问责案例，对于推动主体责任落实产生了非常好的效果。据人民网舆情监测室分析，很多网民纷纷对中央的严肃问责点赞，认为两起案件影响恶劣，触目惊心，严肃问责体现出中央对违纪违法行为的零容忍态度。《京华时报》指出，对这两起案例的问责，“宣示了对主体责任的重视与强调，也为更多地方敲响了警钟。”在强调重视之后，更需要相应的问责机制来监督执行，只有这样，主体责任才能真正进入制度的链条，而不仅仅是唱高调。
《中国法治》刊文认为，严肃追究责任，才能形成从严治党的强大震慑力。有网民认为，当下一些党委或纪委找各种各样的理由，不去落实自己的责任，问责就是“对症下药”。也有网民认为，中央作了表率，开始动真格了，相信地方的表现会更给力。
十八届中央纪委五次全会提出，今年开始，尤其要突出问责。通过问责，把责任落实下去。
舆论对此反响强烈。新华社锐评论认为，抓好强力问责，让主体责任落实到“地市一级”，释放出把反腐败斗争持续推向纵深的强烈信号。一些网民认为，去年讲主体责任，以开会表态居多，今年突出问责，措施更加务实管用，同时也印证了反腐不是“一阵风”。
76.4%的民意表明，“拍苍蝇”力度要进一步加大
国企特别是中管骨干央企将成为又一个重要“惩腐战场”
越到紧要关头，越不能“一篙松劲”；越是胶着状态，越要持续加压发力。2015年，面对依然严峻复杂的反腐败斗争形势，中央纪委五次全会再次表明“保持高压态势不放松，坚决遏制腐败现象蔓延势头”的坚强决心。
猛药去疴、除恶务尽，无禁区、全覆盖、零容忍的态势下，多方情况表明，国有企业将成为惩治腐败的重要“战场”，同时惩腐高压将更有力地向基层传递，国企“揪蛀虫”和基层“拍苍蝇”的战果十分可期。
保持力度决不“松劲”“歇脚”
2014年，中央纪委查处中管干部68人，其中涉嫌犯罪被移送司法机关处理30人，较2013年分别增加119%、275%；全国纪检监察机关共给予党纪政纪处分23.2万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理1.2万人，较2013年分别增加27%和25%。
数据表明的，是持续保持零容忍惩治腐败的高压态势。中央反腐重拳频出，人民群众拍手称快。然而，时代强音下杂音仍在，仍有人认为已经查处了这么多腐败分子，新的一年会松松劲、歇歇脚；还有人觉得惩治腐败只是一阵风，风头过了就会出现拐点。
对此，中央立场坚定、认识清醒——“在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹”，“减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重”。
国家行政学院教授许耀桐指出，我们开展的反腐败斗争，只是清理了腐败问题的相当部分，远没有完全清除其所余留的存量。“倘若不把腐败的存量清除干净、半途而废的话，那就无以打击腐败气焰、遏制腐败蔓延、平息天怒人怨。”
对此，北京航空航天大学公共管理学院教授任建明认为，如果不能对腐败进行有效的震慑和控制，查办的案件还不如新增的案件多，腐败的存量越来越大，则反腐难以决战决胜。许多专家认为，现在强力高压反腐下，不少官员只是暂时收敛收手，一旦高压松下来，很可能立马反弹，而一旦反弹，后果将不堪设想。
“2015年，希望反腐败更给力！”中国青年报2014年8月组织的在线调查结果显示，49969名受访者中，95.2%的人希望继续加强反腐力度。有网友表示，只有“露头就打”，才能让腐败分子失去生存的空间，无处可藏，只有腐败分子“不好过”了，党和人民才能真正“好过”。
中央纪委五次全会强调，保持坚强政治定力，有静气、不刮风，不搞运动、不是一阵子，对腐败问题，发现一起查处一起，发现多少查处多少，不定指标、上不封顶。这表明了中央的坚定决心，也正是党心民心所向。
国企将成为惩治腐败重要“战场”
中央纪委五次全会指出，重点查办发生在领导机关和重要岗位领导干部中插手工程建设、土地出让，侵吞国有资产等案件。通过十八大以来查处的案件可以发现，国有企业在这些方面的腐败问题易发多发，属于“重灾区”。2014年前两轮中央巡视反馈中，8个地区和单位被指出存在国企领域腐败问题。
同样在五次全会上，习近平总书记强调反腐倡廉要着重抓好四方面制度建设，其中前3条面向全党，而第4条直接针对国企：“完善国有企业监管制度，加强党对国有企业的领导，加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度。”
对此，《环球时报》刊文指出，中央纪委五次全会释放出一个重要信号——以央企为代表的国企，将成为推进反腐败斗争的重要“战场”。
作为国民经济的支柱，国有企业在国家经济发展中发挥着重要作用。财政部发布的统计数据显示，截至2014年12月末，国有企业资产总额1021187.8亿元，同比增长12.1%。
骄人成绩的背后，国企高管的“能人腐败”同样令人印象深刻。一些高管利用领导干部和企业老总的双重身份，把国企当成个人的“提款机”、“资源库”，就像中央巡视组组长赵文波所说的，在“经济上得利、政治上得势”。从中石油腐败窝案到华润集团原董事长宋林落马，“有钱、任性”的国企高管越来越频繁地出现在接受调查的名单中。
有媒体统计，2014年以来，中央纪委共通报了74名国企领导干部被调查，平均每月6名，2013年平均每月1名，2014年国企领域的“打虎”力度是2013年的近6倍。从被查处的国企领导所在领域划分情况来看，能源资源领域的国企领导干部最多，共有25人。有些国企高管涉案金额巨大，如广州国营白云农工商联合公司原总经理张新华，贪腐达3.4亿元，一审被判处死刑。
国企腐败案件带来的破坏力也令人触目惊心。广东省航兴贸易公司原总经理陈东，以国有企业品牌、信誉无条件为民企融资提供担保，造成企业贸易损失风险达1.95亿元。2013年度审计报告显示，抽查的11户国有企业中，因重大事项决策不规范，造成国有资产损失或潜在损失134.68亿元。另外，国企腐败不仅破坏价格、贸易、投资等方面的市场秩序，更损害社会公平。
湖北省统计局副局长叶青认为，从当前查处的国企腐败案看，国企负责人常常牵涉其中，政企不分、权大责小、利益输送便捷，造成这类腐败痼疾久治不愈。
北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水表示，“加大国企惩治腐败力度，既是现实需要，更是为了通过反腐来打破国企原有的利益格局与权力结构，推动国企改革。”也有港媒分析认为，高压惩腐“将为深化改革清扫障碍，突破利益藩篱，营造风清气正的环境”。对此，中国社科院中国廉政研究中心副秘书长高波表示，“国企反腐，必须提高标准、加快节奏、透显高压”。
2014年，国务院国资委和中央企业纪检监察机构接受信访举报24048件（次），同比增加50.1%；函询2119人次，诫勉谈话9218人次；给予党纪政纪处分3670人，同比增加116%；涉嫌犯罪被移送司法机关处理154人。
有评论指出，虽然国企反腐“捷报频传”，但目前查处的案件只是“冰山一角”，国企仍存在很多待发现的问题，不排除会“拔出萝卜带出泥”。
巡视是发现腐败案件问题和线索的有力武器。去年中央第三轮巡视的8家央企中，至少已有5家12人因涉嫌违纪违法或职务犯罪接受调查。中央纪委五次全会把对国企的专项巡视列为巡视工作的一项重点，要求今年实现对53家中管国有重点骨干企业巡视全覆盖。巡视剑指国企，预示着将有更多的国企“蛀虫”被揪出。前两年查处的国企腐败主要集中在能源、交通运输等少数领域，今年乘着专项巡视的“东风”，应从案件数量、反腐领域上进行拓展，国企反腐将掀起高潮。
会有更多“苍蝇”被拍落
“您对2015年反腐败工作有什么期待？”在今年1月中国青年报社会调查中心对2167人进行的一项在线调查中，“解决老百姓身边的腐败”以76.4%的得票率排在首位。
在中央纪委五次全会的部署中，“加大对群众身边不正之风和腐败问题查处力度”十分引人注目。这意味着在今年保持“打老虎”强度的同时，“拍苍蝇”的力度将进一步加大。
事实证明，容易滑向腐败深渊的，不仅是那些位高权重的领导干部，还有许多基层干部。十八大以来的前4轮中央巡视发现，存在基层腐败问题的地方和单位，占被巡视地方和单位的比例超过了四分之一。另据最高人民检察院消息，2014年1至11月，全国检察机关立案侦查各类职务犯罪案件39782件53043人，其中县处级以下49383人，占比超过93%。
“小官贪腐”不仅存量大，而且危害也在逐渐加大，甚至出现众多“小官巨腐”。北京市纪委开展的治理“小官巨腐”专项行动，2014年共查处“小官贪腐”案件194件，违纪总金额3.58亿元，其中100万元以上的47人，1000万元以上的4人。
“蝇贪”成群，其害如“虎”。基层干部的腐败问题，往往直接触及群众利益。“苍蝇”嗡嗡叫，老百姓看得见、摸得着、不胜其烦、极为痛恨。来自中国传媒大学互联网信息研究院数据反映，在他们梳理的2014年反腐舆情热门关键词中，“小官巨贪”（“小官巨腐”、“拍苍蝇”）在1905万篇新闻中出现，位列十大关键词的第2位，受关注程度可见一斑。
2012年2月起，《环球人物》杂志针对基层腐败问题进行持续性在线调查，迄今收到的1082张投票中，认为基层腐败“非常严重”的975票，约占90.11%。对“基层腐败主要体现在哪些方面”的回答中，选择“经济领域”565票，约占52.22%；选择“政治领域”的337票，约占31.15%；其他180票投给了“社会公共服务领域”，约占16.63%。这些数据反映出，吃拿卡要、虚报冒领、贪污侵占等涉及经济的腐败问题是群众最反感的。
“小官巨腐”问题频现，反映出对基层干部尤其是一把手的权力缺乏有效监督。国家行政学院教授竹立家表示，越到基层权力越集中，监督也越松懈，乡科级一把手掌握当地实权，一人说了算，这也说明针对发生在群众身边的腐败问题，打击震慑力度仍需加强。
中央纪委五次全会指出，各级纪检监察机关要巩固深化“三转”成果，重点研究探索县及县以下纪检机构职能定位、工作方式和作风转变问题，通过组织制度创新，把更多力量集中到主业上。这也预示着，今年基层纪检机构将加强纪律审查力量，会有更多“苍蝇”被查处。
据人民网“中央纪委五次全会网民观点倾向”调查显示，在抽取的712个样本中，22%的网民认为“基层反腐为民心所系，意义重大”，期待反腐败斗争转化为民生红利，排名第三位。
“‘打老虎’可能离我有点远，但‘拍苍蝇’确实能让我得到实惠。”在湖南省郴州市务农的吴胜利感到很兴奋，在他看来，原来有些村干部依仗手中的权力吃拿卡要，弄得大家都很不安生，加大对这些人的查处力度，“自己就更加安心了”。（中国纪检监察杂志记者 李靝 中国纪检监察杂志提供）
高波：把握全面从严治党“关键词”
党风廉政建设和反腐败工作是全面从严治党的重要方面和具体体现。十八届中央纪委五次全会是在从严治党升格为“全面从严”后，我们党对党风廉政建设和反腐败工作做出规划部署的一次重要会议。学深悟透、贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，须从“关键词”中把握“主旋律”，进一步增强责任意识，健全长效机制，保持高压态势，推动改革创新，在更高标准、高新起点上把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入。
关键词一：问责
严肃责任追究，强化党风廉政建设主体责任，各级党委要切实把党风廉政建设当作分内之事、应尽之责，进一步健全制度、细化责任、以上率下。这是基于问题意识、坚持问题导向做出的重大决策部署，抓到了党风廉政建设责任链条的“七寸”和要害。可以预见，以责任为导向、以问责为保障的主体责任“清单管理模式”，将进一步得到重视和落实。各级党委将更加积极主动地扛起主体责任，从“要我反腐”到“我要反腐”，建构起党的执政体系从“第一公里”到“最后一公里”的责任落实链条。而且，“问责常态化”将会取得多重效果：一是党委自列权力清单、责任清单、利益清单和负面清单有望呈现加速度，防止“责任田撂荒”的主体意识将被充分激活，“责任重如山，问责大如天”的责任意识将会深度觉醒；二是党委有望切实增强查究甄别“问题干部、污点干部”的警惕性，进一步做实选人用人方面的防错纠错机制；三是由于系统性、塌方式腐败被追责的党委负责人数可能出现新增量，“甩手不上手，挂帅不出征”等旧常态将被加速整肃。
关键词二：常抓
横下一条心纠正“四风”，常抓抓出习惯、抓出长效，在坚持中见常态，向制度建设要长效，强化执纪监督，把顶风违纪搞“四风”列为纪律审查的重点。这是对作风反弹、问题反复的严正警告，更是对正风肃纪抓实抓牢、越抓越严的政治承诺。应当看到“四风”的顽固性。作风建设永远在路上，必须做足“常抓”之功，立足“常态”之势，既重防反弹、防回潮，又重立新规、树新风，两手抓、两手硬。首先是“咬定青山不放松”，把“四风”问题列入明察暗访、网络监督、专项巡视等“瞄准镜”，一个节点一个节点地抓，一个问题一个问题地查，一棵病树一棵病树地拔，一股歪风一股歪风地打，彰显常抓之心、长抓之志，倒逼党员干部摒弃老习惯、适应新常态；同时，进一步织密作风建设的制度“网眼”，让可钻的空子少一点，执纪监督标准高一点，公众点赞多一点，在纠风肃纪的强大气场中彰显时代新风。
关键词三：高压
保持高压态势不放松，查处腐败问题，必须坚持零容忍的态度不变、猛药去疴的决心不减、刮骨疗毒的勇气不泄、严厉惩处的尺度不松，发现一起查处一起，发现多少查处多少，把反腐利剑举起来，形成强大震慑。这是对反腐肃贪“加码、增压”的庄严宣示，也是对群众关切持续给力的积极回应。广大党员领导干部必须适应政治新生态和反腐新常态，必须跟上“打虎拍蝇”无禁区、全覆盖、零容忍的新节奏，必须直面“国内不设限，境外不漏网”的“新高压”。如此高压之下，谁敢我行我素、依然故我，谁敢变本加厉、不收手不收心，必将为我们党全面从严治党、从严治标付出沉重代价，必将成为我们党自我净化、自我革新的最新反面案例。
关键词四：改革
任建明：破立结合 推进反腐倡廉制度建设
习近平总书记在中央纪委五次全会上发表重要讲话指出，党的十八届三中全会作出全面深化改革重大部署，党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署，体现了“破”和“立”的辩证统一。贯彻好中央纪委五次全会精神，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，同样要做好“破”和“立”这两篇文章。
无“破”不“立”，全面深化改革，建立新的体制机制，首要的前提是做好“破”这篇文章，破除思想禁锢，克服利益阻碍。具体到反腐倡廉制度建设方面，建章立制的前提也是要先“破”，敢于承认当前的反腐倡廉制度存在的一些问题，甚至是严重的问题。比如，影响反腐败成效的一个问题是反腐败体制机制不健全，机构职能分散，形不成监督合力，有的地方案件频发却追责不力。还比如党内监督制度，现在的一个很大问题在于监督不力，起不到应有的监督作用。选人的人不管人，不监督人。不仅造成用人腐败，还极易在官员之间形成人身依附关系，滋生“拉帮结派、团团伙伙”。必须承认这些问题，认清根源所在，从问题出发进行破除，才能建立起新的、科学的制度。反腐倡廉的制度完善和体制机制改革也会触动一部分人的利益，如选人用人制度改革的一个基本方向就是限制领导干部个人在干部任免上的权力，这就可能导致一部分人对改革进行阻挠。
2015年做好“立”的文章，要敬终如始，善作善成。
着力点之一，健全党内监督制度。这些年来，腐败蔓延势头难以遏制，一些地方、领域甚至出现系统性、塌方式腐败，虽然原因比较复杂，但党内监督制度上的问题是重要原因。十八大以来，尽管在党内监督制度方面已经进行了一些重要的、实质性的改革，例如，落实两个责任，改革党的纪检体制，创新巡视方式方法，推行“两个全覆盖”等，但监督难的问题并未彻底解决。改革的方向就是习近平总书记在中央纪委三次全会上指出的，保证各级纪委监督权的相对独立性与权威性。权力能否得到监督，关键是要看监督权的状况。党内监督也一样，关键是看作为党内专门监督机关的各级纪委的状况。改革的方向就是不断提高纪委监督权的相对独立性和权威性，终极状态就是要确保其相对独立性和权威性的充分实现。同时，要让纪委正确、高效地行使其监督权而不是其他，就还必须要建立与其监督权相对应的监督，且不断提高纪检干部的专业能力。
着力点之二，健全选人用人管人制度。由于选人用人制度的不完善，缺乏对选人用人权的追责，让领导管自己提拔的干部，往往就会出现两难情境。着力健全选人用人制度，必须以“规则赛马”取代“伯乐相马”，就是要实现以制度选人，把选人的权力交给制度，由此把选人的人和被选的人都从纷繁复杂的关系中解脱出来，使每个人都忠于党、国家和组织。 选人用人制度健全完善后，管人的制度就容易建立了。依靠党内监督制度、纪律、法律以及各种问责机制来管人，而不是依靠人来管人。
着力点之三，深化体制机制改革。如何改革？习近平总书记在讲话中指出，那就是最大限度减少政府对微观事务的管理，对保留审批的项目，推行权力清单制度，公开审批流程，强化内部流程控制。继续深化行政审批制度改革，如何克服改革的阻力是一个关键。
着力点之四，完善国有企业监管制度。实际上，尽管我们已经建立了不少国有企业监管制度，外部的、内部的，党内的、政府的，但都没有发挥好应有的监督效果。以至于一些国有企业的高管成了脱缰的野马，挥霍无度、极尽奢华，把企业账户当成自家钱包，大肆贪污挪用。完善国有企业监管制度，必须加强党的领导，把“两个责任”落实到位，发挥国企纪委监督作用，加强对企业领导班子监督，搞好对企业的巡视，加大审计力度，抓紧完善好“三重一大”制度。同时，企业党委要履行好领导职责，管好企业干部，让企业干部不断受警醒、明底线、知敬畏。□
（作者：北京航空航天大学公共管理学院教授 中国纪检监察杂志提供）