“党内监督”立体化

　　党的十八大以来，“党内监督”已成为推动全面从严治党的根基所在。

　　7月7日，《中国共产党问责条例》实施一周年之际，中纪委监察部网站发文称，有责必问、问责必严正在成为常态。

　　党的十八大以来，“党内监督”已成为推动全面从严治党的根基所在。与《中国共产党问责条例》共同发挥作用的，还有《中国共产党党内监督条例》（下称《条例》）等系列法规。

　　中纪委监察部网站发文指出，必须将这些党内法规贯通起来，把问责作为全面从严治党的重要抓手，以强力问责倒逼管党治党责任落实，推动全面从严治党向纵深发展。

　　对于“党内监督”而言，以《条例》为主的系列党内法规，已逐步构建起一整套既有顶层设计，也有党委纪委二维监督，又有党内监督和党外监督结合的立体化的党内监督体系。

纵向顶层设计

　　优化顶层设计，构建自上而下的纵向监督体系，是十八大以来中央首先着手解决的大课题。

　　2015年7月，中纪委书记王岐山在陕西调研时强调，把权力关进制度笼子，首先要加强党内监督制度体系的顶层设计。制度建设必须坚持问题导向，突出针对性和有效性。

　　王岐山强调，党要管党、从严治党就要尊崇党章，以严明的纪律维护党章，把党章的权威立起来。

　　2016年1月12日，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，强化党内监督，要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。

　　会上，他还强调，全面从严治党首先要尊崇党章。各级纪委要全面履行党章赋予的职责，带头尊崇党章，把维护党章和其他党内法规作为首要任务，加强对遵守党章、执行党纪情况的监督检查，严肃查处违反党章党规党纪的行为，坚决维护党章权威，做党章的坚定执行者和忠实捍卫者。

　　可以说，顶层设计首先是重视发挥《党章》的作用，而认真学习党章、严格遵守党章，成为全体党员的必修课。

　　2016年4月，习近平总书记在安徽考察期间曾指出：“学习党章是全体党员的基本功，这个功课要经常做。”

　　实践中，学习党章也成为“两学一做”的重要内容之一。

　　党章之外，还需一套可操作的执行方案。党的十八届六中全会审议通过《中国共产党党内监督条例》，正是顶层设计优化的集中体现。

　　中央纪委研究室主任苗庆旺曾明确表示，《条例》是党章有关规定的细化和延伸，是新形势下加强党内监督工作的顶层设计和基本法规。

　　作为顶层设计，六中全会明确提出，党内监督没有禁区、没有例外，要“做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”。

　　《条例》按照“无禁区、全覆盖、零容忍”的目标要求，明确了各主体不同监督责任，构建起从中央开始，直到基层支部、普通党员的上下纵向监督体系。

　　对此，《中国纪检监察报》发表文章指出，《条例》是规范当前和今后一个时期党内监督的基本法规，标志着全面从严治党制度化进程进入新阶段。

　　相比此前，《条例》形成的监督体系显得更完备，范围更全面，重点更突出，指向更具体，责任更明确，从而形成了党内监督的整体合力。

　　中共中央党校党建部教授李民认为，全会关于党内监督方面的条例修订适逢其时，为全面从严治党提供了更强有力的保障。

横向二维监督

　　在党内监督体系中，党委与纪委如何承担主体责任，是监督体系中的关键。《条例》按照各级党委纪委管理权限，构建起了横向二维监督体系。

　　《条例》规定“中央政治局委员应当加强对直接分管部门、地方、领域党组织和领导班子成员的监督，定期同有关地方和部门主要负责人就其履行全面从严治党责任、廉洁自律等情况进行谈话”。

　　同时，各级党委在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责，并具体规定了4项监督职责。

　　这是党内法规第一次明确党委（党组）在党内监督中的主体责任。

　　对此，《中国纪检监察报》发表文章指出，这对于各级党委（党组）增强责任意识，强化担当精神，全面履行党内监督各项职责，具有十分重要的意义。

　　那么，党的各级纪律检查委员会在党内监督中的职责和任务是什么？

　　在十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记明确指出，纪委是党内监督的专门机关，是管党治党的重要力量，要求“各级纪委带头尊崇党章，把维护党章和其他党内法规作为首要任务”“突出加强党的领导这个根本，确保党中央政令畅通”。

　　为此，《条例》特别规定，各级纪委要加强自身建设，“健全内控机制”，发挥“内控”功能，这样就形成党委负全责、纪委负专责的横向监督体系。

　　这样，横向监督与纵向监督形成交叉覆盖的监督体系，确保监督没有禁区、没有例外。

　　在党内监督体系中，党委和纪委的关系备受瞩目。如何加强纪委对同级党委和党委委员的监督，是一道难题。

　　对此，习近平总书记曾多次就加强党内监督、发挥纪委监督作用发表重要讲话，要求“积极探索强化党内监督的有效途径”，“把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来”。

　　为充分调动同级监督，《条例》在第四章第二十六条明确规定，“加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”。

　　《中国纪检监察》杂志发表文章指出，这从党内基本法规的高度，确立了纪委的重要职责，对纪委监督同级党委和党委委员作出制度安排，为纪委更好地履行监督责任提供了重要依据。

　　为确保纪委监督的有效性，2015年，中央办公厅专门印发了中央纪委派驻纪检组组长、副组长和省（自治区、直辖市）、中管企业纪委书记、副书记提名考察办法，为增强纪委监督的权威性提供了组织制度保障。

　　而为确保失责必问，中央于2016年7月8日发布《中国共产党问责条例》，对不履行或者不正确履行党内监督职责的，依照《问责条例》等规定处理。

内外监督形成合力

　　尽管党内监督自身地位重要，但这种监督只有同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，才能形成监督合力。

　　因此，党外监督对完善的党内监督体系而言也至关重要。

　　为此，《条例》专门就党内监督和外部监督相结合作出制度安排，引入法定职能监督、审计监督和社会监督等不同形式。

　　《条例》规定，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。

　　同时，党外监督还要发挥政协机构的党外民主监督和审计机关参与的专业审计监督体系，并自觉接受人民群众、新闻媒体等群众监督。

　　在立体化的党内监督体系中，该如何理解党内监督和外部监督相结合？

　　《中国纪检监察报》就此指出，党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。党内监督失效，其他监督必然失灵。

　　同时，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。

　　中央党校教授任铁缨则指出，党内监督在各种监督中起着核心的作用，但从监督主体与监督对象的来源划分，监督有内部监督和外部监督之分。

　　在任铁缨看来，党外监督有其优势，具有不可替代的作用。这种监督关系中，监督者与被监督者不存在隶属关系，有助于监督的客观性与公正性。同时，具有监督主体的广泛性和监督形式的多样性。

　　顶层设计的优化和完善的监督理论，终究要体现在具体实践之中。为此，一些地方政府也在积极探索有效的方法。

　　如，2017年4月开始，广东省整合现有监督工作资源和优势，探索把党员领导干部“八小时以外”活动融入述责述廉、提醒谈话、民主生活会、巡视巡察等制度，构建起了五项监督机制重点监督机制。

　　这也成为广东探索党内监督和党外监督相结合，加强党员领导干部“八小时以外”活动监督带来的新变化。

　　在向省委提交的述廉报告中，52.5%的地级以上市和省直单位一把手主动报告了“八小时以外”从事健康有益活动情况。

　　随着立体化的党内监督体系形成，制度的笼子已扎牢。下一步，如何充分发挥各种监督形式的实质作用，令人期待。