推动行政审批改革法治化
推动行政审批改革法治化
张步峰
温家宝总理在今年召开的国务院第五次廉政工作会议上再次强调，“深入推进行政审批制度改革。对各部门和地方政府现有的管理职能和审批事项要逐一审核，再取消和调整一批审批事项。”
2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，全面启动行政审批制度改革工作。十年来，我国全面推进依法行政，不断深化行政审批制度改革，尤其是在《行政许可法》2004年7月1日施行之后，行政审批制度改革加速进行，成效十分显著。这主要体现在以下几个方面：
第一，行政审批事项绝对数量大幅下降。国务院分五批共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%；各省（区、市）本级共取消调整审批项目3.6万余项，占原有审批项目总数的68.2％；各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。
第二，行政审批流程规范程度提高。各地对政府部门原有的审批流程进行全面梳理，编制行政审批目录，推行网上审批，推动行政审批公开、透明，实现审批层次、环节的大幅精简，提高了审批效能。
第三，行政审批权相对集中的改革探索渐有雏形。北京、江苏、浙江、安徽等地积极推进“两集中、两到位”相对集中行政审批权改革，实现“部门审批职能向一个处科室集中，审批处科室向审批中心集中，实行审批项目和审批人员到位，授权到位”。目前各地已建立行政服务中心2800多个，省、市、县、乡联动的政务服务体系基本形成。
总体上，通过行政审批制度改革，加快政府职能转变的同时促进了廉政建设，缩小了政府运用公权力之手干预市场的范围，降低了政府干预的频率和程度，市场在资源配置中的基础性作用明显增强，市场活力和社会自治程度明显提高。
不过，我国的行政审批制度改革过程中仍然存在不少问题，一些问题已经成为阻碍政府行政效率、产生腐败问题的主要根源。正如温家宝总理指出的，“腐败现象在行政权力集中的部门和资金资源管理权集中的领域易发多发”，行政审批权力仍然需要得到有效制约和监督。当前行政审批存在的问题可以主要概括为：
一是行政审批项目依然过多过滥，留存数目仍然庞大。尽管行政审批项目已经大幅度减少，但目前留存的项目仍然数以千计，而且涉及面广、层次复杂。而且，近年行政审批数量有反弹的趋势，在一些地方和部门，一些已经取消或调整的审批项目改头换面以其他方式出现，如备案制、审核制、核准制、登记制、年检制、认定制等，形式上不是审批，实质上却有“非经批准不得从事”的“一般禁止”效果。
二是行政审批流程不规范。主要表现在：审批的前置条件过多，审批条件和标准模糊、不一致；缺乏科学完善的告知制度，对申请条件、申请时间、申请材料、受理和审查的时间、审查结果、救济途径等一系列相关信息不能及时告知申请人；审批流程重复，还存在多头审批的情况，承担审批的机构和部门之间的衔接阻塞；审批时限不明确，审批收费不合理；监督监管力度不够。
三是行政审批权相对集中的改革尚处在探索实验阶段，方向和路径都没有完全明确。从各地行政服务中心的运行情况来看，管理不完善、运行不顺畅、监督不到位的问题不同程度地存在。有些行政服务中心只是实现了审批部门的物理空间集中，但中心工作人员没有获得授权，申请人员在中心无法完成审批，仍然必须去各个部门办理审批，导致行政服务中心实际上沦为“文件收发室”；有些行政服务中心虽然获得了各个部门的充分授权，但一些审批的专业化程度较高，行政服务中心需要与原来的部门进行衔接，两者的职权划分不明确，导致运行不畅，等等。
四是行政审批的定性不明确，行政审批改革的法治化程度不高，影响了改革的进一步深化。在目前的法制实践中，行政审批是一个大概念，一般包括行政许可和非行政许可的行政审批两种。《行政许可法》是将行政审批纳入法治化轨道的重要立法成果，但现实中存在的大量所谓“非行政许可的行政审批”，超出了《行政许可法》规范的范畴，从而导致“非行政许可的行政审批”日益增多，在整体上严重影响了行政审批改革的成效。非许可类行政审批的主体、设定、实施、监督等均未纳入法治轨道，这是目前阻碍我国行政审批改革深入推进的主要因素。
继续深入推进行政审批改革，最核心的问题就是温家宝总理强调的：“加强对审批权力的监督制约，推进审批过程、结果公开，强化全过程监控”，重点需要从以下几个方面着手：
第一，正本清源，明确行政审批的法律性质，厘清其法律内涵和外延。九届全国人大常委会《关于〈中华人民共和国行政许可法（草案）〉的说明》中指出：“行政许可（也就是通常所说的‘行政审批’），是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段。问题是行政许可过多、过滥。现行行政许可制度在一定程度上已经成为转变政府职能的一个障碍。制定行政许可法，对于巩固行政审批制度改革成果，从源头上预防和治理腐败，都有重要意义。”如果将这一草案说明视为立法者意愿，那么“行政审批”实际上就是“行政许可”的通俗说法，除了《行政许可法》第三条排除的“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”之外，第二条所描述的“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动”的“审批”行为，都是行政许可，都应该受到《行政许可法》的规范。因此，除了内部审批之外，行政审批等同于行政许可。
第二，继续深化行政审批改革，主要就是将“非行政许可的行政审批”中的外部审批剥离出来，纳入《行政许可法》的调整范围。首先，进一步清理、减少和调整行政审批事项，推进政府职能转变。《行政许可法》将行政审批的设定权授予了法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级政府规章，而现实中相当一部分行政审批是行政规范性文件设定的，这些行政审批需要进行清理，确有需要保留的应由省级政府规章以上的法律文件进行设定。其次，设定新的审批事项必须于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证，并且要通过公布草案、公开听证等方式广泛听取意见。再次，行政审批权的实施主体都应遵守《行政许可法》的规定。行政审批只能由法律规定的机关和组织实施，只能在公告的前提下委托给行政机关，不能委托给行政机关以外的组织，同时受委托的机关不能再委托。
第三，进一步完善行政审批相对集中的制度，实现审监分离。将行政审批职能从原部门划转到行政服务中心，使行政服务中心实体化为一个集中、专门行使行政许可权的行政机关，实现原则上一个部门、一级地方政府一个窗口对外，而原来的各职能部门也从既负责审批又要负责后期监管的双重重任中解脱出来，更加专注于监管和服务。同时，建立行政审批信息共享系统，让各职能部门及时掌握行政监管所需的基础信息，确保行政审批机关和各职能部门在“审管分离”的新体制下各司其职，使审批和监管工作有效衔接。
第四，在遵守法定程序的基础上，规范行政审批流程。首先，要遵守法定程序，包括20个工作日作出审批决定的期限规定、关于审批事项相关信息的告知制度、关于审批听证的相关制度、关于审批决定的理由说明制度、关于审批文书的送达制度、关于审批的变更和延续制度、关于审批的监督检查制度等。其次，规范行政审批流程。在法定范围内尽量减少审批环节，简化审批手续，建立完备、科学、简便、标准化的审批流程，并将流程图以一目了然的方式告知申请人；对审批事项实行目录管理，制定业务手册，编制办事指南，并推行网上审批；完善相关程序制度及技术手段，建立行政审批裁量基准制度，确保审批的公开、公正，保障行政审批相对人和利害关系第三人的知情权、陈述权、申辩权和监督权。来源：中国纪检监察报