规范行政裁量权 用制度筑起防腐“栏杆”
规范行政裁量权 用制度筑起防腐“栏杆”
陈文清
腐败的本质是权力滥用，尤其是自由裁量权的滥用。行政自由裁量权是最常见、最普遍的廉政风险点。2007年以来，福建省在推进惩防体系建设中，紧紧围绕“规范权力运行、健全市场机制、完善中介组织”，推进制度建设，着力明晰政府监管、市场调节、中介服务三者的边界，探索从源头上预防腐败的有效途径。在规范权力运行方面，把规范行政自由裁量权作为重点和突破口，加强廉政风险防控，防止权力异化，有力推动了反腐倡廉建设。
规范行政自由裁量权的探索与实践
行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。由于地域之间的差异性、社会活动的复杂性、行政管理的专业性等因素，立法机关赋予了行政机关大量自由裁量权。但行政自由裁量权像一把“双刃剑”，行使得当，能够实现合理行政、促进公平正义；行使不当，则会侵害群众利益、滋生腐败行为。因此，规范行政自由裁量权的行使，是行政机关的内在职责、依法行政的关键内容、预防腐败的重中之重。
鉴于此，4年来，福建省按照权力“取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”要求，着重从以下几个方面规范行政自由裁量权：一是着力清权确权。全面梳理法律法规规章和“三定”方案，编制行政职权及行政自由裁量权“清单”，明确权力运行“边界”。其中，省直42个部门依法确认行政权力7018项。二是着力量权限权。对行政权力的行使范围、条件、标准等具有弹性空间的内容进行细化量化、分档设限，压缩自由裁量空间。其中，省直42个部门将2695项行政自由裁量权细化为10099个子项。三是着力简权分权。依法合并、删减自由裁量项目的前置条件和办理程序，减少行政许可环节；绘制权力运行流程图，把职权科学配置到单位、处室和个人，使权力运行有了固定的“路径”。其中，省直42个部门绘制权力运行流程图1993幅，平均缩短审批时限40％。四是着力亮权督权。建立健全决策论证、专家咨询、征求意见、社会听证、社会稳定风险评估等制度，促进决策公开；加快构建全省统一的网上行政审批、行政执法、公共资源交易和行政监察“四位一体”的阳光运行平台，主动公开行政职权、裁量基准、运行程序、执法结果等，促进执行公开。五是着力管权制权。省政府出台《关于进一步规范行政裁量权工作的意见》，各地各部门还出台了专门规定，促进行政自由裁量权规范行使。福建省规范行政自由裁量权的做法得到了中央纪委领导的充分肯定。
规范行政自由裁量权的认识及体会
要坚持实体正义与程序正义相结合。既从实体上科学配置权力，完善权力制衡机制，细化裁量基准，压缩自由裁量空间；又从程序上优化权力运行流程，编制权力运行流程图，公开职权目录、裁量基准、运行流程等，推进权力运行程序化和公开透明。
要坚持重点突破与整体推进相结合。既突出国土、建设、交通、交警等关键部门，行政许可、行政处罚等关键行为，工程建设、土地出让、征地拆迁等关键领域，先行开展规范行政自由裁量权工作；又逐步覆盖所有行政机关、行政行为、工作领域，实现“全面防控”。
要坚持顶层设计与基层首创相结合。既督促省直部门按照“抓本级、带系统”的要求，制定本系统通用的裁量标准等基础制度，自上而下地推进规范行政自由裁量权工作；又及时总结和推广基层创造的新鲜经验和有益做法，保证规范行政自由裁量权工作的科学性、实效性。
要坚持法治政府、廉洁政府与责任政府、服务政府相结合。既最大限度地压缩自由裁量空间，规范运行流程，防止权力滥用，构建法治政府、廉洁政府；又坚持科学、高效、便民的原则，设定裁量基准、设计流程要有利于促进政府高效履职、主动作为。
进一步规范行政自由裁量权的基本思路
完善前期预防制度，从源头上铲除行政自由裁量权滥用的制度土壤。第一，科学设权。将科学设权作为控制自由裁量权的治本之策。一方面，要督促立法部门提高立法质量，加强对行政自由裁量权设定的评估论证，做到授权明确、边界清晰，防止因授权过于原则产生权力滥用；另一方面，要协调法制工作机构等部门开展制度廉洁性评估，强化对制度设计的事前监督，防止因行政自由裁量权的设定过于宽泛而产生腐败隐患。第二，合理分权。科学分解和配置权力，按照“以权力制约权力”的要求，合理划分部门之间、各部门内设机构之间的职能，实行审查与批准相分离、决定与执行相分离、承办与监督相分离，形成相互制约、相互协调的权力结构。第三，依法规权。在综合考评法定裁量因素和酌定裁量因素的基础上，完善适用规则，合理划分裁量阶次，明确列举各阶次对应的裁量基准；定期对裁量基准的科学性进行评估，及时修订、完善。通过细化裁量基准，使模糊的规定明确化、宽泛的幅度具体化，压缩自由裁量空间，为每项权力的行使筑起制度“栏杆”。
加强中期规范监控，确保行政自由裁量权运行程序化和公开透明。第一，优化权力运行流程。按照宏观、中观、微观层层细化、稳步推进的方法，绘制权力运行流程图。在宏观层面，设计一个普遍适用于所有行政权力类型的“总流程图”；在中观层面，设计适用于行政许可、行政处罚等权力类型的“类流程图”；在微观层面，设计适用于各项具体行政职权的“子流程图”，使权力行使有固定的“路径”。第二，完善权力运行规则。按照正当法律程序的要求，促进公正用权，对重大、复杂的行政执法裁量事项，进行集体讨论、可行性论证和社会稳定风险评估；促进公开用权，公开行政职权目录、行政裁量标准、权力运行流程图、行政自由裁量权的行使情况等，让群众“看得到、看得全、看得懂、能监督”；促进权力制衡，推行不利行政行为事先告知、说明理由、听取申辩、允许申诉等制度，以私权制衡公权。第三，建立统一执法平台。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化政务公开加强政务服务的意见》要求，完善服务中心职能，实现权力运行的集中管理、规范运作。继续完善全省统一的集网上行政许可、行政处罚、公共资源交易和行政监察“四位一体”的网上行政执法平台，完善电子监察系统，拓宽覆盖面、提高灵敏度，增强腐败风险预警功能。
强化后期监督处置，提升规范行政自由裁量权的工作实效。第一，加强制度制衡。鼓励行政相对人通过行政复议、行政诉讼依法维权，实现权利制约权力；畅通行政复议、行政诉讼渠道，发挥行政机关之间、司法机关与行政机关之间的相互制衡和纠错功能，实现权力制约权力。第二，加强监督检查。各级纪检监察机关、法制工作机构和效能工作机构通过开展执法检查、案卷评查、效能督查以及网上监控等活动，对各级各部门执行裁量标准情况加强监管。各级各部门要建立评议考核制度，对具体执法行为进行考核评议，对违规行为实施问责，促进裁量标准落实到位。第三，加强责任追究。采取下达意见书、提出监察建议、纳入绩效评估、开展行政问责、依纪依法查办案件等措施，对一些地方和部门不愿规范、不想规范、规范不到位的行为进行处理，促进各地各部门切实把规范行政自由裁量权工作摆在反腐倡廉建设的突出位置，更加科学有效地防治腐败。 来源：摘自《中国纪检监察报》