有效推进监察监督向基层延伸——对深化乡镇（街道）监察办公室建设的实践与思考

十九届中央纪委三次全会强调，持续深化国家监察体制改革，把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，把法定监察对象全部纳入监督范围。

2018年以来，浙江省杭州市纪委监委深入推进监察体制改革，在全省率先实现监察机构和监察职能向乡镇（街道）和村（社）延伸，有力推动了对基层乡镇（街道）干部和行使公权力村（社）干部的精准监督。

日前，杭州市纪委监委课题组开展监察监督向基层延伸情况的调研，在总结成效、分析不足基础上，对深化乡镇（街道）监察监督工作提出建议。

推进监察监督向基层延伸的实践探索

完善机制保障，明确履职规范。按照“突出监督首责，一体推进监督调查处置”的理念，杭州市纪委监委制定《派出乡镇（街道）监察办公室履职办法》，明确乡镇（街道）监察办公室承担监督职责和部分调查、处置职责，行使部分监察职权。突出专责监督，明确监督方法，依法赋予“2+7”模式的监察措施，积极探索监察办公室直接使用谈话、询问两种措施的路径程序，研究经上级监察组织同意后如何使用查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等7种措施。规范日常业务流程,推动建立日常监督、线索处理、调查处置、案件剖析等方面工作流程，规范监察措施使用、片组协作启动、村（社）监察联络员指导等工作，督促和指导乡镇（街道）监察办公室形成工作闭环。

构建监察网络，夯实履职基础。建立基层重点监察对象廉情档案，按照六类监察对象范围准确掌握监察对象底数，系统归集重点监察对象廉情信息。建立基层新增监察对象出国（境）分层分级廉政预审制度，实施分层分级廉政预审和证照统一管理。抓好监察工作向村（社）的延伸，建立村（社）监察联络员队伍，明确村（社）监察联络员工作职责；建立乡镇（街道）监察办公室片组协作机制，出台片组协作指导意见，在监督检查、协同办案、联动办信、联审协审等方面，统筹监督资源，解决监督力量不足的问题；由区县（市）监委授权，监察办公室探索对辖区内与乡镇（街道）工作联系紧密的基层站所从事公务人员进行监督。

监督重点领域，彰显监察效能。乡镇（街道）监察办公室充分发挥近距离常态化监督的优势，针对当前农村基层易发多发及老百姓反映强烈的突出问题，严肃开展监察调查。自挂牌以来，全市乡镇（街道）监察办公室运用第一种形态处理963人次，政务立案23件次，政务处分18人次，组织处理94人次，提出监察建议119条。

强化管理考核，激发履职动力。抓好乡镇（街道）纪检监察干部队伍的日常管理、教育培训、监督管理等工作，把牢干部选用关口。按照分层分级原则，明确每两年完成一次乡镇（街道）纪检监察干部轮训。采用轮岗锻炼模式，选派派出监察办公室干部参与区县（市）监察业务实训。同时，抽调基层监察办公室骨干参与上级监察机关办理的监察留置案件，在实战中提升业务水平。强化履职管理考核，采取多种措施加强对乡镇（街道）纪检监察干部的日常管理，强化制度约束，严格考核考评，充分调动其工作积极性、主动性，增强其履职尽责的责任感。

影响基层监察监督作用发挥的因素

思想认识还有偏差。少数基层党组织对监察职能延伸认识不清，没有完全把这项工作作为一项政治任务来抓，主体责任落实不够到位，导致工作效果打折扣。少数镇街纪检监察干部对身份的认同感、归属感还不强，认为只是在原有纪检职务上增加一个监察职务，在职能定位上比较模糊。基层群众对乡镇（街道）监察办公室了解不多，有的期望值过高，以为监察办公室什么人、什么事都能管；有的信任不足，反映问题只相信上级纪委监委，对镇街监察办公室不信任。

职责权限把握不准。部分乡镇（街道）监察干部对监察工作不熟悉，开展工作职责定位不明确，对如何开展监察工作、如何依法履行监察职权思考不足、办法不多、步子不大。有的思维方式停留在执纪上，没有把执纪和执法贯通起来，做到纪法协同、共同发力；有的把握“三转”不到位，参与到工程项目招投标等主责主业以外的具体工作中去，专职精力难以保证。

监督力量仍显薄弱。随着监察体制改革深入推进，新纳入监察对象的数量大幅度增加，但纪检监察干部人数总体上增加不多，各乡镇（街道）派出监察办公室和纪（工）委是两个机构一套人马，需要履行纪检监察两项职责，干部力量尤其是专职纪检监察干部配备相对欠缺，“人少事多”的矛盾突出，工作有时疲于应付。

能力素质有待提升。不少基层干部监察业务能力偏弱，业务素质跟不上监察工作新要求。有的基层干部对监察法及相关法律法规学习不认真、不深入，对监察监督工作把握不准，对监察调查措施运用不专业。村（社）监察联络员监督缺乏具体抓手，监督什么、怎样监督的疑问仍然存在，即使能够发现问题，也仍然存在不会、不想、不敢报告的现象。

推动监察监督从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变

强化领导指导。一要强化经常性督导。上级纪委监委要跟踪关注区县（市）纪委监委监察办公室建设工作及运行情况，加强调研督导，协调推进有关工作，帮助解决运行中存在的困难。要重点抓好乡镇纪检监察工作规程的贯彻落实，指导区县（市）纪委监委对标要求，全面排查各监察办公室的履职情况，进一步找准定位、发挥优势、补齐短板。区县（市）纪委监委作为直接领导机关，要经常性开展督促检查，建立乡镇（街道）监察办公室常态化工作报告、工作交流等制度机制，发现问题、纠正偏差。二要加强专业化指导。各级纪委监委要明确专门的业务部门，建立固定的工作联系机制加强指导，帮助乡镇（街道）监察办公室分析解决工作中遇到的复杂疑难问题，定期梳理汇总普遍性问题，通过案例指导、操作规范等形式指导监察办公室做好有关工作。三要压紧压实乡镇（街道）党（工）委主体责任。督促乡镇（街道）党（工）委正确履行领导责任，加大对监察办公室工作的支持力度，形成“两个责任”协同运转有效机制。

健全机制制度。一要完善领导机制。出台上级监委对派出监察办公室工作指导、管理监督和综合协调制度，完善乡镇（街道）监察办公室向上级监委定期报告工作制度。二要完善日常履职机制。认真落实派出监察办公室履职细则，制定履职清单，进一步明确履职标准、细化履职内容、规范履职方式。聚焦监督第一职责，建立健全廉政风险防控、监察对象廉政档案、专项监督检查等工作机制，确保监督常态化、精准化。三要完善业务工作机制。围绕职务违法问题线索的调查处置，探索建立纪法贯通的决策运行机制，严格审批把关程序，规范监察措施运用，切实做到结果正确、过程合法。推动完善监察相关法律法规，探索出台对基层群众性自治组织中从事管理人员特别是重要监察对象违纪违法行为以及对非党员干部不涉刑情况的相关处理办法。

加强队伍建设。一要配强配优监察干部。明确专职监察干部任职条件，严把入口关，注重选调那些政治素质高、原则性强的优秀干部充实到乡镇（街道）监察办公室工作岗位。二要强化业务培训。按照分级分类和全员培训的原则，对乡镇（街道）监察办公室干部的教育培训工作实施全覆盖。同时，针对乡镇（街道）监察干部的实际，要创新培训方式，有针对性地开展上挂锻炼、轮岗交流，抽调参与上级纪检监察机关审查调查和监督检查等工作实践锻炼，着力提升基层监察干部实战能力。三要强化监督管理。坚持从加强思想政治教育、规范执纪执法行为、健全监督制约机制等入手，不断强化对基层监察干部的监督管理，对不担当、不负责的坚决调整岗位。严格考核考评，完善有效的工作激励机制，对优秀的监察干部，积极向组织推荐重用，激发基层监察干部履职尽责的积极性和主动性。

加大宣传力度。一要广泛宣传。重点面向基层党组织、广大监察对象和基层群众有针对性地加大宣传力度，对监察体制改革、监察法及基层监察办公室工作进行广泛宣传，提高基层对监察职能的知晓度。二要深入宣讲。紧密结合日常调研工作，深入基层群众进行宣讲，讲清讲透监察监督向基层延伸的新精神新要求及基层监察工作的目的意义，让基层群众充分了解乡镇（街道）监察办公室及其工作职责，吸引群众积极参与到基层监察工作中来。三要畅通群众监督渠道。通过信访举报箱、意见征集箱、“三务”公开栏，以及新媒体、大数据平台等信息技术手段，一方面畅通基层群众参与监督途径，另一方面对群众反映强烈的问题加强舆论引导，形成正确舆论导向。（浙江省杭州市纪委监委调研课题组）