澳门是一个清廉指数比较高的地区。根据2011年度“透明国际”的排名,澳门得分5.1,在全球183个国家和地区中排第46位,在亚太地区“政经风险评估”年度报告中,澳门以4.68分位列第6位。面对这一靓丽的数字,估计很多人都没有想到,在回归前,澳门的腐败是远近闻名的。

　　和香港一样,上世纪五六十年代,澳门也经历了历史上最为黑暗、最为腐败的时期。

　　在澳门工作、求学期间,一些澳门街坊向我描述了回归前澳葡当局的腐败程度。据说,当年大到申请动工建设的准照,小到小贩街边摆摊,甚至办理本应免费的身份证,都少不得要掏钱打点澳葡官僚。

　　1966年,澳门仔坊众办学需扩充校舍,因无法打赏澳葡工务局的工作人员,工程准照拖了6个多月也没办下来。澳葡官僚因没得到好处,甚至找茬强拆校方临时搭建的棚架,最终激怒了澳门华人群众,引发了震动整个澳门的“一二·三”事件。

　　上世纪70年代初,香港组建了廉政公署,开始重拳惩腐,并取得了令人瞩目的成就。受香港因素影响,澳门社会强烈呼吁组建自己的反贪机构。1983年,立法会议员提出首份组建反贪机构的议案。然而,已经习惯了从腐败的体制中获取利益的澳葡政府对此却态度消极。加之时任总督高斯达与立法会矛盾重重,最终高斯达下令解散立法会。这是澳门历史上唯一一次解散立法会事件。

　　几经波折之后,澳葡政府终于在1990年通过了《反贪污暨反行政违法性高级专员公署组织法》,反贪公署正式成立。当时的反贪公署既不受总督统率,也不向立法会负责,具有相对的独立性,但职权却极其有限。比如,它没有独立的调查权,除非现行犯,否则无权扣留逮捕任何贪污嫌疑人,也没权扣押嫌疑人出入境的证照,无权查询或阻止嫌疑人处置银行资产等,许多调查工作必须依赖警方的配合。该机构建立后,成效不彰,被澳门同胞戏称为“无牙老虎”。

　　澳门回归后,依照澳门基本法的规定,借鉴香港的反贪制度,组建了全新的反贪机构——“廉政公署”。与以往的反贪公署相比,廉政公署的特点是非常鲜明的。

　　首先,是机构的独立性。很多对澳门政治体制不了解的人都有一个误解,认为廉政公署是澳门特区政府一个高度独立的部门。而实际上,依照澳门基本法的规定,廉政公署规定在“行政长官”一节,是直接向特首负责的一个机构,完全独立于特区政府。如果一定要给这个机构的性质定性,我想,用“监督机构”或者“监察机构”来概括可能会更准确些。廉政专员由行政长官提名,中央人民政府任命。为保障廉政公署的独立性,法律还赋予了廉政专员必要的豁免。

　　其次,是职权的广泛性。简单概括,廉政公署的权力包括三个方面:处理行政申诉、监察行政违法和打击贪腐犯罪。和内地检察院不一样的是,无论是公共行政部门,还是私人机构,只要涉嫌贪腐行为,廉政公署都可以管辖。2009年,澳门还专门制定了《预防及遏止私营部门贿赂》的法律。

　　廉政公署在调查贪腐犯罪中,拥有完整的侦查权,包括立案权、不经通知进入任何公共场所察勘、采取部分强制措施的权力等。澳门法律界的朋友告诉我,这一做法已经突破了澳门原有的葡萄牙法律传统。因为,依照葡萄牙传统,侦查只能由检察官享有。廉政公署实际上是分享了部分检察权。

　　为了保障廉政公署权力的有效运作,澳门廉政公署组织法还赋予了廉政公署调查人员不少特别权力。比如廉政专员、助理专员持特别工作证,可以进入所有公共行政当局所有工作场所,甚至包括保安部队的办公地点。透过廉政专员的批示,助理专员以及担负具体侦查任务的廉政公署领导、主管、顾问、调查员和辅助人员等,都可以携带和使用武器。

　　在澳门,廉政公署并不像内地一些人所想象的那样:神秘、严肃、庄严。廉政公署非常重视标本兼治,与刚性的惩治犯罪相比,他们预防和纠正违法的方式显得相对柔和,很接地气,也容易被监督对象所接受。

　　前不久,廉政公署刚公布了一份调查报告,指出特区交通事务局对公共停车场管理服务判给中存在违法。报告公布后,一时间引起社会舆论的高度关注,社会反响很大,交通事务局只得公开承认存在问题,承诺整改。又比如今年上半年,有市民投诉澳门基金会批准资助暨南大学建设校舍违反法律规定,廉政公署调查分析后,公布了该行为“不违法”的调查报告。由于廉署地位独立,报告有理有据,社会对调查报告认可度很高,一经公布,社会误解和质疑的声音很快就沉寂。

　　(作者系澳门大学法学院博士生、广东省中山市第二市区人民检察院正处级检察员)