对一起“小官大腐案”的剖析
对一起“小官大腐案”的剖析
2011年11月9日，辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平在沈阳被执行死刑。一个科级干部，违纪违法金额总计达11577.3万元，其中贪污、受贿、不能说明其合法来源等违法金额达6000余万元，可谓典型的小官大腐。罗亚平案查处后，辽宁省委、省政府高度重视查办案件的治本工作，由省纪委牵头，省国土资源厅、抚顺市纪委组成罗亚平案件剖析小组，对此案进行深刻剖析，并举一反三，查找制度漏洞，制定治本之策。经过几年的努力，辽宁省国土资源领域管理体制机制逐步完善，同质同类腐败问题得到有效防治。
2007年6月，辽宁省纪委接到群众举报，反映抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平存在严重违纪违法问题，省纪委高度重视，2007年7月9日，在深入了解情况、掌握案件线索基础上，由辽宁省纪检、监察、审计、国土等部门组成“7·09”专案组，对罗亚平违纪违法问题进行深入调查。
罗亚平，女，1960年12月出生，1997年7月入党，满族，大学文化。经查，罗亚平利用职务之便，大肆贪污受贿，违纪违法金额总计达11577.3万元，其中贪污、受贿、不能说明其合法来源等违法金额达6000余万元。
2010年12月15日，辽宁省沈阳市中级人民法院以贪污罪判处其死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；以受贿罪判处其有期徒刑11年；以巨额财产来源不明罪判处其有期徒刑5年；数罪并罚,判处其死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。罗亚平不服上诉，辽宁省高级人民法院依法开庭审理，于2011年6月22日裁定驳回上诉，维持原判，并依法报请最高人民法院核准。
最高人民法院经复核认为，被告人罗亚平利用职务便利，侵吞、骗取公共财物，其行为已构成贪污罪；利用职务便利，非法收受他人财物，为他人谋取利益，其行为已构成受贿罪；其家庭财产和支出明显超过合法收入，差额巨大，本人不能说明合法来源，其行为已构成巨额财产来源不明罪。罗亚平在贪污犯罪中与他人共同贪污，起组织、策划等主要作用，是主犯；且贪污数额特别巨大，犯罪情节特别严重，应依法严惩；其所犯受贿罪、巨额财产来源不明罪亦应依法惩处。第一审判决、第二审裁定认定的事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法。据此，最高人民法院依法核准辽宁省高级人民法院的刑事裁定，并下达了执行死刑的命令。
此案的查处，为国家挽回了巨大经济损失，共收缴人民币4340.3万元、美元72.3万元,银行冻结人民币1774.5万元，扣押不动产合人民币1990余万元，总计挽回损失折合人民币达8600余万元。
客观分析 监管漏洞不容忽视
罗亚平违法犯罪行为的主观原因是其人生观、价值观严重扭曲，法制观念极其淡漠，个性贪婪、欲壑难填。
从客观上分析，罗亚平案暴露出明显的制度和监管漏洞。
土地管理制度不完善。首先，各类农村集体土地确权登记发证不到位。2007年以前，集体土地确权登记没有完全到位。农村集体所有的土地中耕地、林地、水面应将使用权、经营权依法确定给权属单位的农民，并明确30年、50年或70年不变。宅基地、企业、道路等集体建设用地也应登记发证，并确认所有权和使用权。但顺城区集体土地所有权、使用权并没有全部依法确权到组到户，农民只有所承包耕地的经营权证和宅基地使用证，农民没有依法充分享有权属单位集体土地的权益。其次，土地市场制度不健全。2007年以前，抚顺市顺城区土地市场机制不完善。由于顺城区政府的财政状况紧张，原本应由政府出资征地改由开发商代区政府出资征地，使土地招拍挂制度流于形式。这种土地出让方式，为罗亚平实施犯罪提供了方便条件。
监督监管不到位。顺城区政府及发改局有关领导对罗亚平疏于监管，顺城区金融、财政、审计、国土及农村集体资产监管机构对土地资源、资产、资金监督监管不到位，使得罗亚平的犯罪行为得以实施并长期未被发现。调查中发现，罗亚平持有11个他人有效身份证，23个他人身份证复印件，15个他人有效户口簿，以此骗取土地补偿费存入银行，金融系统规定存取款采取实名制，罗长期用他人身份证存取款未被发现并制止；区审计部门对管辖区内的单位部门年度例行审计只是按单位提供的财务资料进行审计，没有进行现场核查；区财政监管严重缺失，罗将土地出让金、土地补偿费等大额资金存入私设的“小金库”、私人账户长期没有得到监督制止。
管理体制不顺畅。1999年以前，顺城区为城市郊区，享有县级土地管理权限，按照原《土地管理法》的规定，有权审批辖区内集体土地征用。1999年修订后的土地管理法颁布实施，取消了市、县两级土地征用审批权。1999年至2007年4月，由于顺城区机构改革不到位，顺城区土地业务划归区发改局统一管理，国土资源管理部门、农委等部门在顺城区没有专门的上下对口管理机构，造成上级对顺城区的土地管理以及集体资源、资产、资金“三资”管理弱化。
个人权力缺乏有效制约。2007年以前，罗亚平既是顺城区发改局专门负责土地管理的副局长，又是城东新区土地经营管理中心主任，集多项土地权力于一身，负责土地征用、拆迁、开发和审批监管。发改局局长及其他副局长在内部分工上没有形成有效的监督制约机制。顺城区有关部门长期难以或不去实施有效监督。罗有意独揽大权、暗箱操作，让其下级人员各管土地管理的具体环节，没有执行联审联签集体审批制度，形不成有效的相互监督和制约。
干部考核任用失之于偏。罗亚平处理动迁等棘手问题做了一些工作，骗取了组织的信任，有关部门以“政绩”、“能人”奖励重用了罗亚平。先是在2001年担任抚顺市顺城区发展计划局副局长兼区土地经营中心主任，2007年又任市国土资源局顺城分局局长，在2003年至2005年连续3年被记公务员三等功，任职时间长达6年没有进行分工调整和轮岗交流。
对症下药 逐步完善体制机制
辽宁省深入剖析罗亚平案，从完善制度入手，深化改革，标本兼治，逐步理顺管理体制，健全监督制度，完善责任机制，推进阳光行政和民主管理，严肃查处了国土资源领域违纪违法案件，土地征用补偿、土地和矿业权市场建设、国土资源管理机制逐步完善。
全面推进以省以下国土资源机构垂直管理为主要内容的国土资源管理体制改革。目前，全省14个设区的市设立国土资源管理分局，作为市国土资源局的派出机构，由所在市国土资源局垂直管理。
加强制度建设，推进“阳光”行政。2007年9月，辽宁省出台《加强国土资源系统权力监督制约实施办法》，对国土资源8项土地审批、6项矿权审批、4项项目资金审查、2项干部人事管理、2项行政处罚等22项重点权力部位明确了8项监督制约措施。实行土地管理重要决策、重要工程项目、重要干部人事任免和大额资金使用“三重一大”集体决策、土地补偿费和土地出让金收支定期审计、土地审批和矿权审批及国土资源规划调整由委员会集体审议、国土资源管理重要岗位领导干部和工作人员定期交流4项制度。实行土地和矿业权网上审批和“一张图”管地，落实征地补偿“两公告、一登记”制度，有力推进了政务公开、村务公开和阳光行政。
加强土地和矿业权市场建设。严格落实经营性用地和工业用地招拍挂出让制度，规范国有土地使用权出让行为。制定实施全省土地出让控制价标准，实行全省城市地价动态监测，加强地价管理，土地市场更加公开透明。抚顺市2008年和2009年实现土地出让收益31.1亿元、50.29亿元，分别是查办罗亚平案件前的2006年的4.86倍和7.84倍。全省2008年和2009年实现土地出让总收益648.1亿、891.2亿元，分别是2006年的3.7倍和4.7倍。
2007年9月，辽宁省建立全省统一的矿业权交易中心，对省市审批的探矿权和采矿权实行公开招标拍卖，拍卖成交的探矿权价款是起拍总价的9.7倍，提高了市场配置矿产资源的程度，促进了矿产资源向优势企业集中。2009年12月，辽宁省在全国率先成立了省属高校和事业单位土地资产管理中心，堵塞省属高校和省直事业单位土地资产管理中的漏洞。
加强群众对土地权益的监管。为了将耕地、林地等农用地以及宅基地、村办企业、道路等建设用地使用权更加充分地还权于民，辽宁省将土地确权登记费用纳入各级政府财政预算，积极推进土地产权登记制度。2009年底，全省农村集体土地所有权发证率达95%，位居全国前列。农村集体建设用地使用权发证率66%、农村宅基地使用权发证率62%，为群众充分行使土地管理、使用、处置、收益权奠定了基础。
加强政府对征地的监管。省政府在全省实施了征地补偿区片价政策，在建设项目用地报批中，对征地补偿没达到区片价标准的，一律不予报批。为解决截留、挪用、拖欠征地补偿费问题，2009年下发了《关于改进征地补偿费用预存制度的通知》，将征地补偿费的预存比例从50%提高到100%，确保征地获得批准后征地补偿费能够及时足额支付。
严肃查处土地矿产“三资”流失为重点的违纪违法案件。针对罗亚平案反映出的土地资源、资产、资金管理领域出现的问题，辽宁省纪委组织有关部门严肃查处了抚顺市规划局原局长江润黎通过调整房地产开发项目规划受贿案，查处了朝阳市建平县非法经营矿产案等涉地涉矿案件，有效遏制了国土资源领域腐败案件的发生。
加大对“一把手”的监督。针对罗亚平案教训，全省自上而下在各地、各部门、各单位领导班子中严格推行决策权、执行权、监督权既相互制约、又相互协调的权力结构和运行机制。按照决策权、执行权、监督权分开的原则，合理调整领导班子分工，严格禁止分管权力过分集中，同时要求“一把手”不直接分管人、财、物，把工作的侧重点放在管理、监督和负总责上。
举一反三 防范国土资源领域腐败
罗亚平案件再次证明，国土资源领域是腐败易发多发重点领域，按照更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设的要求，国土资源领域必须深入推进惩治和预防腐败体系建设，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的长效机制，防止同类问题发生。
建立全省统一的土地和矿业权网上交易平台。运用现代信息技术和市场手段配置土地和矿产资源是堵塞腐败漏洞的有效手段。从辽宁省情况看，目前，土地使用权交易存在两级市场平台，即14个市级、44个县级平台，县级土地使用权交易平台容易出现监督管理不到位、信息披露不充分、竞争不公平、泄露标的、虚假招标、围标串标等问题。辽宁省将逐步设立14个市级统一的出让土地使用权网上交易平台，44个县土地使用权出让一律在市级网上平台进行交易。借鉴其他省市网上土地使用权交易的经验，在沈阳、大连、抚顺等市先行建立网上交易平台试点，并向全省推行，逐步实现网上挂牌出让土地使用权，利用新的管理机制、现代信息技术和严密的制度规范堵塞原有土地使用权交易市场的漏洞，促使土地使用权出让更加公开公正、规范有序。
深入推进土地管理制度改革。一是积极推进农村集体土地确权登记发证工作，全面完成农村集体土地所有权和各类集体土地使用权确权登记发证工作，切实做到还集体土地使用权于农民。二是在城市规划区内健全集体资产监管组织，对农村集体的“三资”特别是城乡结合部，要建立权属清晰、权责明确、管理科学、流转顺畅的制度体系。凡是有集体土地资产、资金的，必须建立健全农民集体土地资产资金管理组织，不得以村（居）委会代替其行使管理职能。三是建立土地补偿费公示和群众监督制度，将土地补偿费纳入村务公开重要内容，推进“阳光”行政和民主管理。四是监察、农委、审计、国土部门加大对征用集体土地补偿费的专项监督检查力度。
建立健全各项管理工作制度。按照“一项权力建立一项制度”的要求，以国土部门的规划、征转用地审批、土地利用、地籍管理、耕地保护、矿产开发管理、矿产资源储量、地质勘查、地质环境、人事、财务、执法监察等内设机构为单位，以土地审批、矿权审批、项目及资金审查、干部人事管理、行政处罚的权力设定为起点，以权力运行为主线，以岗位责任为重点，排查廉政风险点，制定工作流程，建立工作制度。目前，辽宁省已排查出容易出现问题的国土资源管理权力风险点有：修改土地利用总体规划，下达土地利用年度计划，土地征转用审批，易地补充耕地，土地使用权出让、价格评估和底价确定，在土地审批报卷中的地类审查、基层登记发证；矿业权审批登记，矿业权出让、价格评估和底价确定，矿产资源储量评估和审查；土地开发整理、地质勘查、地质环境项目的立项审查、专家评审招投标和验收，项目资金监管；执法监察自由裁量权；干部的考核与选拔任用等。针对查找的权力风险点，在已有制度的基础上，逐步探索建立《市级土地利用总体规划审查办法》、《省级土地利用年度计划管理办法》、《耕地开垦费收缴办法》、《易地补充耕地资金管理办法》、《土地评估管理办法》、《土地开发整理考核制度和奖惩制度》、《矿业权招拍挂项目跟踪回访制度》、《矿业权审批责任追究制度》、《储量评估报告抽检制度》、《地质勘查和环境治理项目管理办法》、《国土资源专项资金内部审计制度》、《执法监察内部监督制约办法》、《省国土资源厅对市县局领导班子巡视制度》等。
严肃查办国土资源领域违纪违法案件。各级纪检监察部门要根据国土资源领域腐败案件易发多发的特点，结合工程建设领域突出问题专项治理，组织财政、审计、国土、农业等部门开展对土地补偿费、土地出让金等专项资金的清理和检查，加强组织协调，加大查办案件力度，严肃查办发生在国土资源领域和领导干部中滥用职权、贪污贿赂案件，严肃查办利用审批权、执法权谋取非法利益行为，严肃查办贪污、侵占、挪用征地补偿款等侵犯群众利益案件，严肃查办各级金融、财政、审计、国土、农业等部门监督不力失职渎职案件。同时，有针对性地剖析典型案例，教育警示党员干部自觉抵御诱惑；针对案件暴露的管理漏洞，健全制度，强化管理监督；善于从案件中发现苗头性、倾向性问题，进一步发挥查办案件的治本功能。 来源： 《中国监察》