按照法治的要求建立权力运行秩序
按照法治的要求建立权力运行秩序
许道敏
许道敏
温家宝总理在4月16日出版的2012年第8期《求是》杂志发表重要文章《让权力在阳光下运行》，读后感到精神振奋，备受鼓舞，从中深切体会到党和政府从源头上防治腐败的坚定决心。文章在理性认识政府改革建设和反腐倡廉工作取得新成效的同时，抓住提高权力运行透明度的关键问题，明确重点任务，把反腐倡廉部署落到实处。
权力必须受到监督
国家公共权力由人民的委托而产生，它不是原生的，而是派生的。作为主权者的人民通过法定方式将公共管理的权力委托给国家行使，是基于人民对国家这个政治实体的信任和信赖。这种委托和受托的关系既可以基于信用而建立，也可以基于信用的丧失而解除。就是说，一旦受托者不按照委托者的意志行事，委托者有权收回这种委托。所谓“水可载舟，亦可覆舟”，就是这个意思。同时，国家公共权力以国家实体的名义行使，权力的拥有者和权力的行使者在形式上脱节，有可能导致受托者的意志与委托者的意志相背离。而一旦国家公共权力的运行偏离了它的委托者的意志，对社会或对个人造成的后果都将是不堪设想的。
根据权力学说原理，任何权力都应当受到怀疑，都可以受到质疑。英国历史学家艾克顿爵士一针见血地观察到“权力使人腐化，绝对的权力带来绝对的腐化”。法国思想家孟德斯鸠认为人性有专恣的倾向，掌权者易滥用权力。因此，必须从观念上转变过来，权力怀疑是一种常态，与权力不信任不是同等概念。实践已经证明，权力越被信任，越能坦然面对权力怀疑，越能为监督创造条件，越能自觉公开应当纳入监督的一切内容和事实。
温家宝总理强调：“公开透明、让权力在阳光下运行，是反腐倡廉的有效措施。”让权力在阳光下运行，这是现代权力法治原理的本质要求。中国不仅要通过社会主义市场经济转型，实现真正意义上的经济现代化，还要建立与经济社会现代化相适应的政治秩序，最根本的就是要求权力依法行使，透明运行，接受监督。这是因为，任何权力都是人民赋予的，人民有权利实施监督，而权力运行公开透明，方可为监督的落实创造条件。换言之，“只有在广泛有效的监督之下，政府才不会懈怠，才能有效遏制滥用权力和以权谋私”。
按照法治的要求建立权力运行秩序
近年来，党和政府深入推进反腐倡廉建设，取得明显成效，但总体上讲，反腐败形势仍然严峻，任务仍然艰巨。“贿随权集”，腐败的本质便是权力的异化，依法治权是解决问题的关键所在。从权力的运行来看，权力失序的状况比较突出。如官僚主义的问题，决策不民主、不透明的问题，政府对企业和市场的不当干预问题，政府机关及其公职人员的灰色收入和消费问题，政府服务不到位和缺位的问题，冗员充斥、行政效率低下的问题等等，都不同程度地反映了我国权力监督制约中还存在不少缺陷。
尤其是从查处的一些大案要案看，跑官买官、权钱交易之风在某些地区、某些领域仍易发多发，权力相对集中的部门一直是腐败案件的高发区、权力滥用的集中地。干部监督难、权力制约难，特别是“一把手”监督难是长期困扰干部监督工作的重大问题。从表面上看，这些问题是监督失之于软，失之于宽。深层次的原因，是我们的权力配置、行政管理和监督体制缺乏法治秩序，权力制约先天不足。要让权力在阳光下运行，就必须建立权力运行的法治秩序。
先秦法家韩非子等有“治民无常，唯以法治”之说。而真正意义上的法治是依据法律管理国家各种事务的一种政治结构，与先秦法家思想的不同之处在于其建立在民主社会的基础之上。西方法治理论最早可追溯到亚里士多德的法治理论，他提出的法治包括两点，一是有优良的法律，二是优良之法得到民众普遍遵守。这个思想得到了后来者的发扬，并构成了当代法治思想的核心与精髓。
自改革开放以来，我国围绕依法治权的问题，陆续出台了数百件法律法规，其数量之多，力度之大，在人类历史上都是极为罕见的。尤其是我国借鉴世界各国的有益经验，初步建立起了一套权力之间的相互制约机制。去年吴邦国委员长在全国人代会上宣布，中国特色社会主义法律体系如期形成。这是多年来举国上下共同努力取得的丰硕成果。同时也要看到，按照良法的标准，推进廉政制度建设的立法工作需要继续加强。要建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。按照权力制约的特点和决策、执行、监督相协调的要求，科学配置权力，明确上下权力层次的职责和权限，明确同一层次不同岗位的职责和权限，使不同性质的权力由不同部门行使，防止扯皮拖沓；严格规范权力，明确权力运行的程序和规则，防止权力向个人过分集中；有效制约权力，加强对权力运行各个环节和部位的监控，保证权力在预定的轨道上运行。此外，还要促进权力行使公开透明，使权力在阳光下运作。要在建立完备法律体系的基础上，突出强调严格执法，坚持实体公正，程序正当，决不允许损害法律的尊严。正如温家宝总理所强调的：“政府各项工作都必须尊重、遵守宪法和法律，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”
建立权力运行的法治秩序还需要长期不懈努力
“法治”与“人治”是不同的治国理念。人治强调个人权力在法律之上，而法治理念正好与其相反。要法治就不要人治，要人治就没有法治。但需要强调的是，国家依靠法治并不是不要依靠人的力量和人的作用，因为再好的法律与制度都需要人来实现与执行。特别是在我国具有坚强执政党领导的条件下，走“政府推进型”之路对法治秩序的建立殊为必要，且有优势。
但是，不可以将“人的作用”与“人治”相等同。我们推进反腐倡廉建设，加强对党员干部的廉洁自律教育固然重要，但如果把全部的希望寄托在领导干部的个人品德上则非常危险。最根本的，还是要加强法律制度建设，因为“制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。
温家宝总理指出：“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，依法治国是社会主义民主政治的基本要求。”鉴于国家公共权力的特殊性，笔者认为，在当代中国市场经济和民主政治建设过程中，关键的问题是如何有效地依法治权，防止权力被滥用。政府的权力必须依法设置，依法运行。凡是法律没有授权的，都是不得作为的。法治意味着一种崇尚法律的理念和精神。法治理念和法治精神是法律制度的灵魂和中枢神经。它支配着对社会经济、政治、文化的法治化制度安排，指引和制约着对法律资源和其他资源的社会性配置。因此，真正意义上的法治是以崇尚法律的理念和法治观念为内在精神文化依托的。当代中国法治建设既包括制度层面的制度创新，又包括精神文化层面的观念变革。
法治包含形式意义的法治和实质意义的法治，两者并行不悖。形式意义的法治，强调“依法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。实质意义的法治，强调“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。形式意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神，实质意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者不可或缺。“依法治国，建设社会主义法治国家”是我们的既定治国方略，这表明我国正在推进法治，但建设法治国家方针的确定并不等于法治国家的建成。由此观之，法律体系形成后，法治建设还有很长的路要走；建设权力运行的法治秩序，还需举国上下、全党全社会付出长期的、不懈的努力。
（来源：检察日报 ）