监督执纪工作规则对以往执纪审查的纠正与规范

十八届中央纪委七次全会审议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（下称规则），于1月20日向社会公布。这部规则既是监督执纪工作应该怎样做的“指南针”，也是哪些能做、哪些不能做的“紧箍咒”。各级纪委纪检监察室以往开展执纪审查工作的流程主要是线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查等，本文试从规则对上述环节的纠正与规范，来探索今后应如何科学开展执纪审查工作。

组织制度、工作机制进一步创新。组织制度方面，实践过程中，各级纪委纪检监察室既承担了对联系地区和部门及其成员的日常监督管理，也承担了对违纪行为的核实、审查，还承担了对权力行使不到位的组织及其成员的问责。此次，规则第五条明确，“今后市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设，执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督，执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查”，体现出监督权、审查权分设的改革思路，彰显了权力制衡、相互制约原则。工作机制方面，部分地区纪委已成功探索实践了“异地”执纪审查，如市级纪委指定县级纪委对没有“两规”审查权的相关部门管理的党员干部进行“两规”审查，取得了较好的成效。规则第八条规定,“上级纪检机关有权指定下级纪检机关对其他下级纪检机关管辖的党组织和党员干部违纪问题进行执纪审查”，这为纪检机关开展异地执纪审查提供了确切的依据，有利于打破地方保护局面。

线索的处置和管理更加规范。一是规范了信访室受理的信访举报应该如何移送。以往，各地纪委信访室受理对同级党组织和党员干部信访举报后，移送的方式大致分为两种：一是由信访室直接移送纪检监察室，二是由信访室移送案件监督管理室，再由案件监督管理室分析后决定是否移送纪检监察室。此次，规则第十二条第一款规定，“纪检机关信访部门归口受理同级党委管理的党组织和党员干部违反党纪的信访举报，统一接收下一级纪委和派驻纪检组报送的相关信访举报，分类摘要后移送案件监督管理部门”，从实践来看，将信访举报先移送至“负责综合协调和监督管理”的案件监督管理室的处置方式更显合理。二是明确了执纪过程中发现的问题线索应该怎样移送。以往，各地纪委在执纪审查过程中，特别是在“两规”环节，经常会发现其他问题线索。如果发现的问题线索对象属于本室管理，那么是否需要移送；如果发现的问题线索对象属于其他纪检监察室管理，那么是直接移送给相应纪检监察室，还是移送给案件监督管理室，这是在执纪过程中时常会遇到的困惑。此次，规则第十二条第二款规定，“执纪监督部门、执纪审查部门、干部监督部门发现的相关问题线索，属本部门受理范围的，应当送案件监督管理部门备案；不属本部门受理范围的，经审批后移送案件监督管理部门，由其按程序转交相关监督执纪部门”。三是规定了执纪承办部门应该如何管理收到的问题线索。以往，各级纪委纪检监察室收到问题线索后，一般只会做简单的登记、编号，有的纪检监察室还直接将问题线索交给个人管理，更有甚者出现私存截留、擅自处置、通风报信的情况。规则第十四条规定，“承办部门应当指定专人负责管理问题线索，逐件编号登记、建立管理台账。线索管理处置各环节均须由经手人员签名，全程登记备查”，对承办部门保管、处理问题线索的过程作了明确的规定。

谈话函询的过程更加严谨。针对反映问题情节较轻或较为笼统，即使查清属实也只能给予轻处分或者批评教育的线索，一般采用谈话函询的方式来处置。谈话函询实际包括两种情形：一是谈话，二是函询。规则对谈话函询的过程作出了较为严谨的规定。一是规定了“谁来谈”的问题。规则第十九条规定，“谈话应当由纪检机关相关负责人或者承办部门主要负责人进行”，即应由机关分管领导以上的负责人或室主任来谈话。二是规定了“如何发函、如何回复”的问题。以往函询，部分纪检监察室会以室的名义向外“发函”，请相关人员作出说明，殊不知机关内设机构向外发的函并无法定效应。规则二十条规定，“函询应当以纪检机关办公厅（室）名义发函给被反映人，并抄送其所在党委（党组）主要负责人”，明确了发函的主体。以往函询的回复，一般由被函询对象书写情况说明后直接交由相应纪检监察室。而规则二十条还规定，“被函询人应当在收到函件后15个工作日内写出说明材料，由其所在党委（党组）主要负责人签署意见后发函回复”，明确要求回复函询仍应以函的形式作出。三是规定了谈话函询材料的去向。以往谈话函询材料一般由纪检监察室保存归档。而规则第二十一条明确要求，“谈话函询材料应当存入个人廉政档案”。

初步核实“不变中亦有变”。对于具有一定可能性、可查性，查实后需给予纪律处分的问题线索，一般运用初步核实的方式来处置。总体来说，此次规则中对于初步核实的规定与以往的初核工作相差不大，但也有出新之处。一是对于初核者和初核对象的称谓有所变。以往实践中，一般称成立“调查组”进行初核，初核对象被称为“被调查人”或“被初核人”。此次规则在第二十二条中明确将初核者称为“核查组”，将初核对象称为“被核查人”。二是对于初核的时限有所变。《纪律检查机关案件检查工作条例》第十五条规定，“初步核实的时限为两个月，必要时可延长一个月”，因此在以往实践中，初核时限最长为三个月。但此次规定并未对初核时限作出明确规定。三是对于初核的结果有所变。根据《纪律检查机关案件检查工作条例》相关规定，以往实践中，初核的结果一般为了结澄清、立案审查、移交相关组织处理。而规定第二十四条第二款规定，“承办部门应当综合分析初核情况，按照拟立案审查、予以了结、谈话提醒、暂存待查，或者移送有关党组织处理等方式提出处置建议”，也就是说在初核后，仍可以作出谈话提醒、暂存待查的处理方式。

立案审查要求更高、程序更严。一是立案审查的前提条件更高。规则第二十五条明确指出，“经过初步核实，对存在严重违纪需要追究党纪责任的，应当立案审查”，也就是说，初步核实是进入立案审查的前提条件，没有初核过程不能直接进入立案环节。此外，规则第二十六条规定，“对符合立案条件的，承办部门应当起草立案审查呈批报告，经纪检机关主要负责人审批，报同级党委（党组）主要负责人批准，予以立案审查”，即立案审查的报批要求也较以往更严。二是审查者和被审查对象的定位更科学。以往，审查者一般称“调查组”，审查对象一般称“被调查人”，最终形成的报告一般称“调查报告”。而规则明确将审查者定为“审查组”，将审查对象定为“被审查人”，将报告定为“审查报告”。而且规则第二十九条第一款还规定，谈话应当以本机关人员为主，被借调人员“一般安排从事辅助性工作”。三是审查过程中的“负面清单”更多。对于审查过程，规则多次运用了“应当”、“不得”、“禁止”等字眼，既约束了执纪者的言行举止，又保障了被审查人的权利。规则第二十八条第二款规定，“审查时间不得超过90日。在特殊情况下，经上一级纪检机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过90日”，确定了审查时限；规则第三十条第一款规定，“立案审查后，应当由纪检机关相关负责人与被审查人谈话，宣布立案决定”，明确要求由机关分管领导以上的负责人宣布立案决定；该条第三款规定，“审查应当充分听取被审查人陈述，保障其饮食、休息，提供医疗服务。严格禁止使用违反党章党规党纪和国家法律的手段，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚”；规则第三十四条规定，“录音录像资料由案件监督管理部门和审查组分别保管，定期核查”，而以往实践中通常只由案件监督管理室来保管影像资料；规则第三十五条规定，“未经批准并办理相关手续，不得将被审查人或者其他谈话调查对象带离规定的谈话场所，不得在未配置监控设备的场所进行审查谈话或者重要的调查谈话”，体现了审查谈话的严肃性。