对安徽“三驾马车”式基层民主建设的解读

 

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   三块牌子。一块白底红字刻着“某某村支部”，两块白底黑字分别刻着“某某村委会”、“某某村务监督委员会”。一个被称为“三驾马车”的村级权力制约与监督架构就这样在安徽基层逐渐成形。与此相应的是正在该省农村普遍推行的一系列制度和工作机制：体现民主管理的“三资”清理和“三资”委托代理服务制度（简称“三资”管理）、体现民主决策的村级事务流程化管理制度（俗称“四议两公开”）和体现民主监督的村务监督委员会制度。事实证明，三者相互作用、相互促进、相互制约，构成一个完整的“阳光村务工程”系统，达到了1+1+1大于3的效果。在安徽，这一系统首先在个别地市开展，继而在全省推广，基层民主政治建设展现出蓬勃生机，基层政权正逐渐实践着由“为民做主”向重在制度设计、“放手”具体事务、群众的事真正“由民做主”的转变。——编 者
 
看好集体“家底”：民主管理破解难题
——对安徽“三驾马车”式基层民主建设的解读（上）
记者　黄辉　缪黎明　通讯员 吴祚麓
 
   早春的风带来田野的气息。安徽省淮北市南山村村民石启玲和同村的几个人在地里忙活。今年皖北出现旱情，村里出钱租了水泵，他们正在把水引到自家田里。当记者问他们，市里发了抗旱补贴，他们有没有拿到时，石启玲说还没有。同村的石磊接话：“虽然还没拿到，但是我们不担心，因为我们村的财务委托乡里代管，账目都是公开的，有监委会把关，随时能查，错不了。”
   发放给南山村的抗旱补贴，记者之前在矿山集乡代管的南山村“三资”账上已经看到了，是15000元。
   按照安徽省纪委、监察厅、农委、财政厅、民政厅2010年5月18日联合下发的《关于实行委托代理制度 加强农村集体资金资产资源管理工作的意见》，安徽在全省推行农村集体“三资”委托代理服务。在民主自愿和集体“三资”所有权、使用权、审批权、收益权不变的前提下，村集体经济组织将其所有的资金收支事项和资产资源经营处置等委托乡镇“三资”代理服务机构代为管理。
   “三资”是一个村(居)的家底。理论上，集体“三资”归全体村民所有，但现实情况是，村民要想了解本村家底和村务开支并不那么容易。
   据合肥市纪委党风室主任项跃刚介绍，合肥市庐阳区藕塘社区，在近几年的城市化进程中，其资产已超过10亿元。村里的重大决定和收支情况，别说普通村民，就是有的班子成员也不知晓，“一言堂”的结果就是作为曾经的当家人，原村支书、后来的社区居委会主任刘怀寅在“村改居”过程中，仅利用运作社区资产就收受贿赂960余万元，成了“小官大贪”的典型。
   安徽省纪委常务副书记、省监察厅厅长张东安告诉记者，安徽是农业大省，全省6800多万人口，有5200多万在农村。据统计，全省各级纪检监察机关2009年收到的涉农问题信访件占信访总量的一半。“推行‘阳光村务工程’是被现实形势‘倒逼’的结果。”张东安说。以前，他任合肥市纪委书记时，每过几年就在全市进行一次村级“清财”，可是“村官”腐败现象却仍然像割韭菜一样一茬接一茬。从那时起，他就在思考怎么能避免这种反复，认为要从制度设计上根治这一顽疾。
   “民间智慧”在此刻显示出创造力。从1999年至今，黄山市黄山区汤口镇未发生一起村级财务方面的上访事件，未发生一起村居干部经济问题案件，村居集体收入以每年28%的速度递增，农民人均收入以每年14%的速度递增。
   汤口镇的秘诀就是对村级财务账目实行“流水”公开。该镇在1993年就以冈村村为试点，改变过去“打包公示”、“笼统公示”的方式，公布的财务收支情况严格按照村集体现金和银行存款日记账明细逐笔流水登记，按月进行公开，还财务公开内容原貌，真正让老百姓看得明、看得懂。
   而在六安、滁州等地市，也正在实践中摸索解决这一问题的良方。六安市推行的农村集体“三资”委托代理服务、滁州市的村级事务流程化管理与合肥市建立的村（居）廉勤监督委员会等制度一起，逐渐形成了各具特色的制度设计和工作实践。
   现实的需要、萌芽于基层的民主管理实践，促成原本只是在个别地区生长出的“盆景”，渐渐演变为惠及江淮大地农民的一道“风景”，也直接催生了安徽省的“阳光村务工程”。
   2010年初，安徽省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于推进“阳光村务工程”建设的意见》。此后，农村集体“三资”委托代理服务、村级事务流程化管理、村务监督委员会就被称为“三驾马车”，在安徽基层民主建设中被寄予厚望。
   “三驾马车”驶出的第一步就是在全省进行农村集体“三资”清理。记者在淮北市濉溪县濉溪镇农村集体“三资”代理服务中心代理的账目上看到，该镇东关居委会价值45元的花架也登记在资产类账目中。
   一年内，安徽对全省17313个村（居）的集体“三资”进行了全面彻底清理。清理后，农村集体资金资产账面总额比清理前增长58.32%；拥有的各类资源比清理前增长57.24%。
   知晓了家底，接下来就是管好用好。六安市是安徽省进行“三资”管理的试点地区。六安市裕安区新安镇兴隆村去年新建村部后，老村部要对外出售，有村干部想以11万元买下，但按照代理制度，镇“三资”代理中心要求该村按规定的拍卖程序处理，最终通过竞拍，一名村民以15万元购得，村集体资产得以增值，村民心服气顺。
   通过推行“三资”委托代理服务，加强“三资”管理，引入市场竞争机制，对农村集体资产出让、租赁、承包和资源开发利用等实行公开竞价和招标投标，确保了集体资产资源的价值实现最大化，促进了农村集体经济的发展，进一步增强了农村集体经济实力。
   含山县仙踪镇长洼水库，在“三资”清理工作开展以前，村民只知道这个水库是集体所有，但是对于水库的承包费用是多少，由谁收取都不清楚。水库承包户也因为担心村“两委”换届选举可能导致租赁合同的变更而不敢大规模投资。“三资”清理工作开展以后，水库产权进一步明确，并且采取公开竞标的方式，以高于原来一倍的价格对外租赁。
   在淮北市“三资”管理监管中心，财政局工作人员张胜男正在对全市各个行政村账务情况进行实时监控。监控系统还连接着市纪委的“阳光村务工程”办公室，通过这里的计算机能够随时登录全市“三资”管理系统，查询任何一个乡镇以及行政村的“三资”管理情况。
   伴随着农村城镇化步伐加快，涉及利益的村级事务越来越多。如上级转移支付到村的资金逐年加大，村级资产、资源发包收入增多，等等。这一难题与村级经济发展如影随形。前文提到的藕塘社区居委会新任第一书记胡云峰告诉记者：虽然是一个小小的社区居委会，但是感觉肩上的担子重得让自己喘不过气来。他认为，应该建立管理与经营活动剥离的机制，管理由居委会履行，经营运作交给市场进行。
   又是一轮新的出题与解题的过程。张东安对此有清醒认识。面对前期工作的顺利推进，他评价得很谨慎，反复对记者强调，“三资”清理和委托代理服务只是“阳光村务工程”的一个组成部分，必须与村级事务流程化管理和村务监督委员会制度相互结合、互为支撑、共同发挥作用，方能防止农村腐败现象反复发生；有的工作需要一抓三年，才能略见成效。对于基层民主建设方面成功的实践，有待进一步制度化，使之常态化；而那些经过实践检验并不十分成熟的方式，还需要不断完善，使之成熟。
 
流程图：民主决策的保证
——对安徽“三驾马车”式基层民主建设的解读（中）
记者 黄 辉 缪黎明  通讯员 吴祚麓
 
   “小小流程图，民主一大步；有了流程图，干事不糊涂。”记者在安徽各地采访期间，几乎在每个乡镇、每个村部都能看到醒目的村级事务流程图。同行的省“阳光村务工程”办公室工作人员告诉记者，2010年7月9日，安徽省纪委、省委组织部、省监察厅、省民政厅联合下发《关于开展村级事务流程化管理工作的意见》（以下简称《意见》），为保障农民群众的知情权、决策权、管理权和监督权，在全省农村开展以“四议两公开”为重点的村级事务流程化管理。
   2008年7月，时任凤阳县小岗村党委第一书记的沈浩，在小岗村率先启动了村级事务流程化管理试点。两年多时间过去了，村务流程化管理这一制度已在江淮大地生根开花。
   就用小岗村的事例来说明流程图的具体作用。按照“流程图”中的村务民主决策程序，小岗村在办理招商引资项目美国GLG高科产业园建设过程中，依此办理：承包方和受让方依法、平等协商合同条款———双方达成转让意向———选择流转方式———双方签订书面协议———村委会审查同意后草签流转合同———乡镇把关签订正式合同并鉴证———及时备案。严格执行操作程序，该村涉及136户的1070亩土地使用权转让、204座坟墓迁移，仅用21天时间就全部完成，投资方对小岗村的办事效率大加称赞。
   “四议两公开”工作机制是开展村级事务流程化管理工作的核心内容。《意见》中这样解释：凡涉及农民群众利益的村级重大事项，必须按照村党组织提议、“两委”会商议、党员大会或党员议事会审议、村民会议或村民代表会议决议以及决议公开、实施结果公开的程序进行决策和管理。
   周维成是全椒县六镇镇白酒村村民。这些年来，老周为家里和小组的事没少往村里跑。老周说，之前来村里找人办事，总觉得“不合路数”。“我这样的普通村民，对很多的政策和相关规定并不是太了解，也不知道该从什么渠道去了解，因为这个没少和村干部发生误会和矛盾。”老周很苦恼。
   2008年底，全椒县启动了村级事务流程化管理试点工作。村里以流程图形式，把包括宅基地申请审批、财务审批、“三资”管理、惠农资金发放等重点村级事务的办理程序、环节要求，加以固定并上墙公示。老周对此赞不绝口：“现在怎么办事一目了然。我对村干部再没那么多意见了。”
   “流程图就是好，村里办事规矩了；流程图作用大，村里办事民主化。”这样的顺口溜在村民中流传开来。
   民主越发展，心里越亮堂。据不完全统计，2010年与2009年相比，安徽省县（市、区）级涉农问题上访批次和人数平均下降了35%左右。
   专家分析，村务管理流程图是制约村官“隐权力”的一剂良药。
   近年来，随着城市化进程加快，城市近郊的农村土地附加值增大，一些村官能够支配的公共资源今非昔比，“隐权力”随之放大，加之多数干部长期任职，形成宗族或腐败利益共同体，一些基层监管部门对之常感“无从下手”。以合肥市查处的一起村官腐败窝案为例，“集体研究”成为他们“抱团腐败”的心理安慰剂，村支书一任就是25年，利用其宗族势力，多年来村书记、村企董事长“一肩挑”，加之其他村干部也多为其“一手栽培”，形成盘根错节的“腐败利益共同体”，拓展了滥用职权的无限空间。类似问题导致村支书、村主任和村会计“三大员”相互勾结、共同作案的情况屡屡发生。
   此外，近郊村（居）干部薪酬管理尚不规范，少数干部不仅从乡镇领取工资，还从村（居）所办经济实体领取报酬。从查处的案件看，少数干部每年从所办实体中以种种名义领取薪酬多达10万元。这些案件的发生，暴露出村务管理方面的问题。
    “以前总指望有人‘为民做主’，我们这里现在是真正‘由民做主’了。”记者在六安市裕安区分路口镇采访时，遇到了宝林岗村村民代表黄远富，他和其他50多名村民代表一起，刚刚听完村“两委”述职。他们非常看重法律赋予自己的这项权利，认真地给每位村“两委”成员打了分。
   创新来自基层，智慧出自群众。合肥市肥东县元疃镇塘西村党支部第一书记陈家志介绍，由于主粮价格波动，群众根据波动规律，提出土地承包价格三年一调整。很多地方的村务公开也不拘形式，有的把公示贴到商店门前，有的从村部扩展到集市，淮北市通过信息网络和手机短信提醒等形式实行村务公开…… 
   黄山市的“群众评官”颇具特色。把维护集体和村民利益情况，规范农村集体“三资”处置情况，发展壮大农村集体经济情况，带领村民共同致富情况，作为评议的主要内容。评议结果与村干部的使用以及补贴标准直接挂钩，奖罚分明。去年以来，全市对35名不认真履职的村干部作出不同程度处理，村干部认真履职的责任意识和自律意识都增强了。
   安徽省各级纪检监察机关把查办案件作为推进“阳光村务工程”建设、维护群众利益的重要手段。2010年全省共查处农村基层干部违纪违法案件260件，涉案金额9044.23万元，其中给予党纪政纪处分229人，有37人被移送司法机关处理。
   走访中，我们也不断听到这样的表述：“重要事务、重要项目、重要资金使用、重要救助和补贴发放”等等，但何为“重要”，不同的地方仍有不同的理解和标准，这是一个仍需进一步探索和规范的课题。
   专家认为，如何避免村干部优亲厚友，如何在一个宗法与人情交织的农村社会生活中建立民主秩序，如何将村务管理从“一言堂”真正发展到“群英会”，工作由村干部“一头热”到干部、群众“两头热”，还有相当长的路要走。
 
村务监督委员会：民主监督的尝试
—— 对安徽“三驾马车”式基层民主建设的解读（下）
记者 黄 辉 缪黎明  通讯员 吴祚麓
 
    因为村委会不作为，影响到全村使用惠民政策修路，合肥市肥西县长郢村村务监督委员会，在获得多数村民联名同意后，对村委会主任提出罢免建议。根据《村民委员会组织法》的相关程序规定，经全村绝大多数村民投票通过，村委会主任被罢免。
   这一事件在安徽省具有典型意义。其实，《村民委员会组织法》规定，有本村五分之一以上有选举权的村民联名，就可以提出罢免村委会成员的建议。法律已经赋予了村民最具威慑力的利器———罢免权，可是为什么这一利器用得很少？原因在于，没有人来组织执行。长郢村通过“民选”的村务监督委为这个问题寻找到了解决途径。
   安徽省纪委常务副书记、省监察厅厅长张东安介绍，这一事件发生两年后，２０１０年７月９日，省纪委、省委组织部、省监察厅、省民政厅、省财政厅联合下发的《关于建立健全村务监督委员会制度的意见》（以下简称《意见》）中明确规定：村务监督委员会成员可以“根据村民和村民代表的意见，对不称职的村级组织成员提出处理或罢免建议，提请村党组织研究，依纪依法启动处理或罢免程序”。
   村务监督委可以这么有作为？这对曾经担任过村务公开监督小组和村民理财小组组长的郑道志来说，简直不可想象。现任合肥市庐阳区五里社区监督委主任的郑道志一提起发生在前任社区居委会班子里的一串腐败窝案，就气愤不已。
   据合肥市纪委党风室主任项跃刚介绍，五里社区居委会原党委书记、主任、会计、副主任、妇联主席等人以权谋私、私设小金库、虚报冒领征收补偿款、截留挪用集体资金等，权力完全失去监督。对监督小组提出的公开村务、清查账目等要求，敷衍塞责，最后干脆不予理睬。郑道志等人实施监督的过程充满了曲折艰辛，始终不能如愿。
   ２０１０年６月，合肥市实现村务监督委“全覆盖”。６月３日，郑道志当选为社区监督委主任。在郑道志带领下，监督委发动群众检举揭发，案情渐渐浮出水面。７月，五里社区原“两委”８名干部，有４人被追究刑事责任，２人受到党纪政纪处分。
   ２０１０年１０月２８日，修改后的《村民委员会组织法》，首次提出村应当建立村务监督委员会或者其他形式的监督机构。村务监督组织的合法性得到了确立。“郑道志”们现在行使起监督权来理直气壮：“因为法律赋予了我们这个权利，我们是群众选出来的，要对群众负责。”
   村民称监督委是“不走的监督者”。村级重大事务决策、村务公开、“三资”管理、工程建设项目和村干部勤政廉政等事项是监督委的主要监督内容。
   群众普遍反映，监督委管住了村务，扩大了基层民主，较好地履行了民主监督的职能。合肥市的各个村务监督委建立以来，共收集民意５４７３条，提出意见建议３５０１条。长丰县双墩镇罗集水库多年来一直由罗集村（居）“两委”研究决定承包人，群众认为承包费太低，意见很大。去年６月，在监督委全程监督下，该水库进行公开发包，通过１０轮竞价，最终以３５万元成交，较原先承包费高出１５万元。
   在初尝监督委好处不久，人们就对监督委作了很多形象的比喻：“对基层干部来说，监督委是他们的‘保健站’；对村民来说，监督委是他们的‘代言人’；对上级来说，监督委是村（居）‘三资’的‘好管家’。”
   肥东县元疃镇塘西村第一书记陈家志告诉记者，去年，该村进行中低产田改造和土地整理，涉及１７０户需要迁坟，村“两委”请监督委帮着做群众思想工作，入户讲解政策。监督委主任先把自家的坟迁走，在他的影响下，一周之内没花一分钱，全部顺利搬迁完毕。
   采访中不少村支书都表示监督委为村里的发展和稳定起了重要作用。记者在与村干部和监督委成员的交流中，的确获得不少关于监督委如何帮助村“两委”做通群众思想工作的信息。但这些信息并不代表监督委被“同化”。这些工作大多是在村级集体经济发展中遇到需要群众支持和理解的事项。每逢这时，村“两委”往往会借助监督委在群众中的威望，促成问题的解决。
   监督委是由村民自己选出来的，这些人都是村里威信高、说话有分量的人，群众对他们的品行和能力都是认可的，在群众眼中处事相对公道客观。所以，有些棘手的群众工作请监督委出面容易解决。
   谈及被监督，“村支书们”一方面表示监督委的工作是对干部的保护，另一方面也希望监督能够全程跟进。但这在实际操作中颇有难度。因为监督委的工作时间目前远没有村“两委”有保障。
   肥东县石塘镇四合村村务监督委主任梁德新告诉记者，如果没有充足的工作时间，就无法保证一些事务及时知情，也就难以跟踪村务的运行，那么什么能监督到，什么监督不到，就只有依赖自觉了。
   肥东县纪委书记曹加山认为需要特别注意的是，监督委与村“两委”的关系主要是监督与被监督的关系。两者是一对矛盾，在相互作用下，更能促进村级发展。肥东县桥头集镇党委书记张道德表达了相似观点：强强更强，弱弱更弱。根据他对辖区各村了解，一个强有力的党支部和村委会再加上有效的监督委，将使村级发展如虎添翼；一个没有监督或监督不力的村，即便村“两委”业务上很强势，也可能会埋下廉政方面的“安全隐患”，影响到长期发展。
   如何从经济待遇和组织上对村务监督委的工作进行保障？张东安介绍，安徽省已明确将监督委成员的误工补贴纳入县乡财政预算。以合肥市为例，该市肥东县、长丰县把监督委委员误工补贴统一纳入全县财政支出预算（主任委员一般８００元／年、委员６００元／年）。蜀山区规定：村务监督委委员每人每年误工补贴不少于１０００元，且随经济增长逐步上浮。年终，各乡镇（街道）根据村监委工作情况予以一定的奖补。
   同时，安徽省明确村务监督委的工作接受乡镇（街道）纪委监察室的指导。当监督委与村“两委”出现分歧时进行协调、引导或约束。
   法律规定，村务监督委员会成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。据记者观察，监督委的成员多为一些老党员，特别是退下来的老支书、老主任，他们基层工作经验丰富，知道哪个环节最需要监督、怎么监督最有效。
   那么，如何保证村务监督委成员有合理的知识结构，对纷繁复杂的村级各项事务进行有效监督？如何在制度设计上确保将具备监督能力的人推选出来，以保持村务监督委的生命力？目前，安徽省采取的方式是对选出的监督委成员进行业务培训，不断提高他们的素质和能力。
   监督者如何接受监督？安徽省《意见》的设计是：每年，村务监督委成员要向村民代表大会述职，由村民代表会议对成员进行信任度测评，不信任票达到应到会人数一半的，应主动辞职或职务自行中止。
   （中国廉政网——中国纪检监察报）