制度性腐败成因及其破解
制度性腐败成因及其破解
——基于制度设计、制度变迁与制度约束
雷玉琼 曾萌
［摘要］腐败的历史性、世界性和顽固性决定了腐败成为21世纪各国普遍关注和亟待解决的问题。我国经历了运动反腐、权力反腐和制度反腐的实践，良好的制度建设已成为我国治理腐败的关键。但多而快的制度建设不一定能减少腐败，制度建设过程中存在的“制度缺陷”、“制度漏洞”和“制度软约束”反而可能导致制度性腐败。本文在提出制度性腐败概念的基础上，从制度设计、制度变迁和制度约束三个角度对制度性腐败产生的原因进行了深刻的剖析，并就如何对制度性腐败进行破解提供了一定的解答。
［关键词］腐败；制度缺陷；制度软约束；腐败动机
［中图分类号］D630.9［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2012）02-0110-04
一、问题的提出和概念的界定
我国经历了建国初的运动反腐、改革开放以来的权力反腐再到如今制度反腐的实践。制度作为一种社会博弈规则，是人们设计、型塑的用以限制和约束人们相互关系的行为框架，有效的制度建设和制度完善，是当下治理腐败的关键。但是制度本身作为一种主观产物，必然带有设计者或实施者的自利色彩，很多时候“规则来源于自利”，使得制度设计在形成之初就带有缺陷；再加上制度设计常常滞后于社会需求，而制度变迁在此时又显得困难重重，制度的漏洞就会大量涌现；最后伴随着制度的软约束下责任感的缺失，理性官员更趋向于个人利益最大化的选择。如此种种都可能导致制度性的腐败。
所谓制度性腐败，主要是指现有的由人创造的正式制度而非自然演化而来的非正式制度不仅不能对人们相互间的行为起到限制、规范的作用，反而在设计、变迁和约束的过程中滋生和助长了个人或集体的腐败动机从而加强了个人或集体滥用公共权力牟取私利的腐败行为。“制度缺陷”、“制度漏洞”、“制度的软约束”是直接造成制度性腐败产生的三个主要动因，可以表现为利益上的冲突、激励遭到扭曲、制度变迁困难下腐败机会的大量涌现和制度软约束下腐败的理性选择。制度性腐败是我国当前腐败猖獗、久治无效，陷入“越是改革越是腐败”的恶性循环的症结所在，所以对我国当前制度建设过程中存在的“制度缺陷”、“制度漏洞”、“制度软约束”导致的制度性腐败进行研究具有重要的意义。
二、制度设计、变迁和约束视角下制度性腐败的形成
1.制度设计本身存在先天性缺陷
任何的制度设计并不都是完美无缺的，在设计之初可能就隐含了制度安排主体腐败预谋的种子，体现为利益上的冲突和行为上的悖论，或者制度设计无法满足现实需求而造成的激励扭曲，使得制度设计因先天性缺陷在运行的过程中起不到应有的防腐反腐作用。
（1）制度设计主体本身可能存在利益冲突和行为悖论。制度设计的主体既可以是个人也可以是集体，他们都是有偏好的，或偏好于公平、或偏好于效率。布罗姆利认为，个人或集体偏好是通过制度安排以及结局的结构来决定选择的。［1］偏好很多时候可以表现为一种利益，我国改革以来的一系列利益重构加剧了现代化过程中制度的演变，不同的利益选择必然导致不同的价值标准和制度要求。从这个意义上说，是人们的利益选择驱动了制度的改革。所以在制度改革的过程中，制度设计一方面取决于并反映了个人或集体的利益偏好，但同时作为一种公共准则又要起到规范人的行为的作用。这容易形成两种情况：第一，由于个人或集体很大程度上既是制度的制定和实施者，又是制度规则下的被约束者，存在着制度设计者同时也是最乐衷于打破制度束缚的人的悖论；第二，制度设计主体在设计和实施上具有利害关系，他们进行制度决策时，就有可能自觉或不自觉地从自身利益出发反映自身偏好，而不是从公共利益出发反映大众的偏好。换言之，此时个人利益与公共利益之间存在冲突。正是由于设计主体可能存在利益冲突和行为上的悖论，使得制度设计可能一开始就存在先天性的缺陷，腐败动机作为一种个人或集体的利益偏好，可能在制度设立之初就被包含其中成为主导制度安排的关键因素，又可能在个人或集体打破制度框架的过程中不断得到强化。有的腐败利用了现有制度的缺陷，而有的腐败则可能产生于腐败动机驱动下设计的制度，掺有腐败动机的制度设计让腐败变得更加有机可乘，后一种就是墨宁教授提出的“设计的腐败”。［2］
（2）制度设计下个人现实需求的无法满足造成激励扭曲。任何一项制度设计都必须以满足人的需求为前提，人的需要既是一种内在必然性，又是人的内在本质力量的体现，他促使人们去进行活动。［3］需求得不到满足的情况下，人们会有意识地创造条件，它可以是正式途径下的正当行为，也有可能通过非正式途径而误入歧途，形成激励的扭曲。例如，在缺乏有效政治制度化的剧烈变革的国家，腐败动机的形成很大程度上是由于一些社会成员没有获得充分的政治渠道，不能发挥政治影响表达自我利益需求，从而采取一些非正式的手段或途径。
2.制度难以变迁引致众多制度漏洞
（1）制度变迁的渐进性。制度变迁是指“制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”。［4］它是制度的替代、转换与交易过程，是一种更为有效益的制度产生过程。［5］制度变迁的原因是制度发生了不均衡，制度之所以被设计出来并加以实施，是因为制度既为供给者提供垄断租金，又使制度需求者获得“外部利润”，所以提供的制度安排能否满足制度需求者的需要，满足了多少，就形成了制度的均衡或不均衡。由于社会和经济条件的不断变化以及新事物的不断涌现，制度往往一经确立就显得不合时宜，需要不断的修正和补充。但具体到现实生活中，制度变迁的过程是渐进且艰难的，是一个多方利益博弈的过程，最终才能使得制度与新的稀缺性、新的技术机会、收入和财富的再分配和新的偏好保持一致。在制度变迁不断推进的过程中，时间上的延滞和衔接上的困难使得制度漏洞凸显。如我国正处于转轨时期，事物变化的速度远远超过了制度建立和修正的速度，制度漏洞成倍增加，人们利用了这些腐败机会后，腐败动机也被刺激而萌生。
（2）制度变迁过程中的不良路径依赖。制度变迁常常会出现类似于物理学中的惯性——路径依赖（Path－Dependence）。青木昌彦认为，路径依赖是制度重建时，由参与者的认知能力所决定的主观选择模型继续认同旧的基本制度结构，导致旧制度在新政权中以新的形式延续的情况。［6］而最早提出路径依赖的是诺斯，他认为最初的制度具有运行惯性，从而可能强化一种并不好的制度，即制度变迁存在着报酬递增和自我增强的机制，这种机制使制度一旦走上某条路径，它的既定方向在以后的发展中得到自我强化，可能进入良性循环的轨道，也可能沿着原有制度的错误方向继续运行，进入“锁定”状态。当腐败动机存在于一项制度建立之初或者存在于制度运行的过程中，路径依赖的惯性会使得腐败动机在制度变迁的过程中不断得到强化且一直延伸下去。
（3）制度变迁过程中非正式制度的嵌入，形成“影子制度”。非正式制度是从人类社会的诸种文化传统中逐渐形成的，包括人们的行事准则、行为规范以及惯例等等，它存在于我们家庭内部或者社交外部的日常互动中，对行为人的选择产生重要影响。非正式制度可以对正式制度进行修改、补充或扩展；而正式制度又能进一步补充和强化非正式制度的有效性，使它成为解决复杂社会问题的重要依据，正式制度和非正式制度之间的内在关联性互动，指引着我们生活中大部分的现世（mundane）活动。［7］但是在现实生活中有相当一部分的非正式制度由于受到不良传统文化惯性和功利主义哲学的影响而成为了代表一定个人或利益集团腐败利益的潜在行为规范，它可能无法形成明确的正式规定，但确实是在一定的文化环境中产生和发展，并发挥作用。正式制度不断变迁，这些非正式制度却没有发生改变，这样，它们与新的正式制度之间就会形成紧张的关系而不能保持一致。在局部均衡的条件下新的正式规则可能“立竿见影”地排挤掉长期驻留的非正式制度的约束［8］，但长期来看，这些非正式制度可能由此附着或嵌入正式制度中形成“影子制度”，妨碍甚至阻止正式制度发挥作用。它甚至导致权力的私有，法律的私有，造成腐化的风气，使得整个社会充斥在一种书面的和实际的二元行为方式中，腐败被制度化，腐败动机随之上升为一种潜在而实际的行事理念。
3.制度软约束下腐败或廉洁的理性选择
制度约束软化指的是制度对一项不良行为的发生起不到应有的约束规范作用而致使其偏离正轨，具体到反腐防腐方面，表现为制度无法提高腐败行为发现概率、无法对腐败行为进行有效的惩处，造成官员责任感的缺失。“现代社会中，责任感之所以被削弱，一方面是因为个人责任范围被过分扩大，而另一方面则是行为者对其行动的实际后果不承担责任。”［9］（1）腐败发现概率偏低。腐败的发现概率在很大程度上取决于对举报行为（尤其是实名举报）的激励，这就要求形成一定的举报保护和奖励机制，利用社会的正义感、道德感和公众对自我权益的保护来形成对腐败举报的有效激励。但是，如果举报行为未能得到有效激励，腐败的有效信息丧失，腐败发现概率自然偏低。发现概率低降低了腐败成本，保障了腐败收益。更为严重的后果是，侥幸和投机心理将会进一步强化，从而刺激腐败动机的形成和腐败行为的发生。
（2）腐败惩处概率偏低和力度偏小。腐败惩处的概率和力度主要取决于执法单位的效力、惩治标准的确切。审查机关或执法机关必须获得充分法律授权、保持相对独立，腐败惩处的效力才能够不受或少受其他因素的干扰。否则，制度约束的有效性降低，很多的腐败行为可能未被发现或者无法对腐败分子进行深挖。再者，惩治腐败的法律制度标准存在的诸多缺陷，可能造成制度性的降低处罚概率和惩处力度，使许多腐败行为人逃脱了法律制裁，助长了腐败行为人对能够绕过法律规避腐败犯罪所带来的惩处侥幸心理。较小的惩处概率和微弱的惩处力度都不足以打消个人腐败念头，使得作为理性人的个人在对腐败的交易成本和心理成本、物质收益和精神收益进行详细计算和分析后作出的选择偏向腐败而放弃廉洁。腐败惩处概率偏低和力度偏小在整个社会层面，还会对腐败举报行为产生负激励，进一步降低腐败行为曝光的可能性。
三、破解制度性腐败的路径选择
1.合理科学的制度设计安排避免制度的先天性缺陷
（1）用廉洁文化引导个人和集体都偏好公共利益。由于制度设计主体都是理性人，在进行制度设计时会不可避免地偏向个人或某个小团体的利益，形成腐败动机。此时，可以通过廉洁教育来规范制度设计主体的自利导向，打消或遏制腐败的念头。虽然人们的主观行为充满了难度和不确定性，但主观因素是决定一切事物发展的内因，起着决定性作用。通过廉洁教育等手段形成健康的廉洁文化氛围，是引导个人利益走向公共利益，让制度设计主体主动消除腐败动机，形成合理科学制度的关键。
（2）引入竞争机制，实现制度设计主体的多元化。打破制度设计主体行为悖论的有效办法就是引入外生变量（主体），构成对制度设计主体的权力制约和利益平衡。外生力量的介入将对制度设计的垄断者形成竞争和压力，既减少他们对制度设计的垄断，又限制他们对制度约束的随意破坏。外生变量可以是各类社会主体，包括其他民主党派、普通民众、专家学者等等。制度设计主体多元化产生的竞争效应（形成压力打破垄断）、激励效应（利益导向公共）和约束效应（无法轻易打破约束）能防止腐败动机过早渗入到制度设计，预防“设计的腐败”。
（3）制度设计充分体现现实需求。制度设计体现现实需求是指制度的设计和实施必须给相关利益主体提供有效的利益表达途径。美国学者塞缪尔？亨廷顿曾说：“腐败的基本形式是政治权力和财富的交换，在一个积累财富机会较多，而获得政治权力较少的社会中，腐败的主要形式是用前者去交换后者。”［10］他描述的一种情境是，社会政治利益表达途径受阻导致腐败动机的萌生，只有人们的现实需求、合理的渴望得到了满足，制度才具备良性激励的能力，才能预防腐败。
2.实现有效的制度变迁减少制度漏洞
（1）注重制度间的协调和及时的制度补救。制度变迁是一个长期的过程，制度的滞后性和制度间的不协调时常带来大量的制度漏洞，从而为腐败提供契机。制度协调要求从制度的系统性出发，各种制度之间能够形成一种互相补充、促进相同预期的关系，而不是相互冲突、相互排斥的关系。哈耶克曾在说明“规则”和“秩序”的关系时，就表达了制度协调性的观点，“一项新的规范是否能够被融入某一现行的规范系统之中，并不是一个纯粹逻辑的问题，而往往是这样一个问题，即在现存的事实性情势中，该项新的规范是否会产生一种使不同行动和谐共存的秩序。……规则的目的，就必定是促进个人预期间的协调或吻合，因为个人计划的成功，所依凭的正是预期间的吻合或协调”，也就是说，制度的协调性越高，个人预期的一致性也就越高。［11］从制度协调性的视角完善制度设计，可以防止制度矛盾或制度空白等现象的发生，从而避免制度漏洞引致的腐败行为。此外，经常出现的情况是，制度设计出来不久，就涌现了超出制度约束范围的新事物，或者是制度被设计出来并运行一段时间后，设计者才发现制度有漏洞。这两种情况都要求对制度进行敏锐及时的补救。
（2）防范制度变迁的“闭锁”风险，加强社会组织的作用。制度变迁一旦走上某条路径，就会沿着既定的方向发展下去，并不断得到强化，最终使制度变迁呈现两条截然相反的轨迹：相互依存（Path-dependence）和闭锁（Lock-in）。后者表现为与制度共存共荣的利益集团（拥有腐败动机的人）只会加强有利于自身的制度，无论该制度是否有效率，也会沿着这个轨迹持续下去。制度变迁过程要避免陷入“闭锁”通道，打破“闭锁”通道的有效措施之一是引入社会组织参与到制度变迁的过程中，使其作为一种新的变量不断调整制度变迁的路径方向。组织是制度变迁的代理人，是为了达到特定目的而受某些共同目标约束的团体，它对于整个社会的协调和合法性认同具有趋同的倾向。 在公共领域里，社会组织作为一种公共媒体能使各方利益主体之间的意见得到交换、削弱对抗和冲突，减少差异性并达成共识，由此达到制度创建的统一；而在市场（非公）领域里，由于各利益主体的利益优势之差异决定了资源配置流向，并由规则和妥协达到互惠的协定，社会组织尤其是经济组织，不仅伴随着市场的发展，还能在自主自治的情况下影响着制度变迁的轨迹。［12］（3）削弱传统文化惯性和消除功利主义哲学等非正式制度的影响。传统文化是一个民族在漫长的岁月积淀后留给后人的精神财富，具有深厚的基础和广泛的影响力。对于传统文化中的不良成分，要有意识地削弱直至消除其现代影响，例如，我国几千年封建历史留下来的官本位思想，使得为官者个人私欲膨胀，又使得民众缺乏维权意识。另外，受近代西方功利主义哲学的影响而形成的一些片面的思维方式，导致部分人以实现最大多数人的幸福为名，侵犯和掠夺少数人的合法财产。部分人的功利主义价值取向是改革开放以来急功近利、私欲膨胀、腐败贪污行为等蔚然成风的重要根源之一。树立正确的价值观和传统文化观，在制度上体现社会对个人权利的尊重和保护，消除某些不良传统文化和功利主义哲学等非正式制度对正式制度的实际影响，从观念的源头上肃清风气，是预防腐败的重要举措。
3.提高制度的约束力，增强官员的道德感和责任感
（1）提高腐败发现概率。腐败行为发现概率和制度的约束力是一种正相关的关系。提高腐败发现概率的有效途径就是对公职人员和非公领域的行为做最严格的规范，建立有效的腐败行为社会举报制度。譬如，香港廉政公署成立之初，实名举报率仅为35%，近年来已经上升到70%.有效的腐败行为举报制度要求对个人举报腐败行为进行精神或物质奖励，切实保护举报人免遭被举报人的打击报复，用制度激励和保障公民反腐，在全社会构建一张反腐大网，让腐败无所遁形。
（2）提高腐败惩处概率和力度。降低腐败容忍度并对腐败行为进行严惩和威慑，有利于建立廉政制度的强约束力。降低腐败容忍度，要求一旦发现腐败行为，必须坚决依照法律进行惩处，不允许丝毫纵容。惩处主要针对已经发生腐败行为的个人，而威慑主要是针对尚未发生腐败行为的潜在分子。可以通过降低腐败容忍度、理清腐败审查主体的关系、加强社会监督、与时俱进地修改腐败惩治法律法规等方式提高腐败惩处概率和力度。制度约束力高可以培育个人的道德感和责任感，引导行为主体在廉洁和腐败的考量中做出正确的抉择。
四、结语
我国正处于社会政治经济的转轨时期，是一个制度间新旧交替的过程，由此伴随的制度设计的先天性缺陷、制度变迁面临的困境、制度约束软化等问题导致了大量的制度性腐败都是难以避免的阶段性问题，但我们不能因此而否定制度在防腐反腐方面的积极作用，因为制度反腐所具有的持久魅力，在一些国家的成功反腐实践中都得到了充分展现。我国新时期的反腐工作必须立足于建立良好的制度，但制度建设并非一日之功，这其中，应将抑制腐败动机、消除腐败动机作为制度设计、制度变迁和制度约束的逻辑起点，如此才能逐渐消除制度性腐败现象。 来源：中国行政管理