信访工作创新面临的困境及其对策
信访工作创新面临的困境及其对策
信访工作是党委、政府的一项重要工作，推进信访工作创新，妥善处理信访问题，及时化解人民内部矛盾，对于维护社会稳定，保障改革发展在和谐稳定的社会环境中平稳推进，具有重要的现实意义。笔者以江西省遂川县为例，就当前信访工作谈一点粗浅的认识。
一、信访工作创新面临的困境
1、发展黄金期与矛盾凸显期并存造成信访高位运行的矛盾。随着改革发展的深入，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各种矛盾和问题处于多发、高发期，群众信访问题突出，缠访、闹访、非正常访、群体访时有发生，并呈现出主体多元化、诉求多样化、利益关系复杂化、涉及领域宽泛化的特点。信访反映的内容主要包括土地征用、房屋拆迁、山林权属、企业改制、环境保护、涉法涉诉、就业安置、低保医保、社会保障等方面，上访问题的类型相对集中，且新老问题交织，特别是敏感时期上访呈现增多趋势。
2、一些群众“追求利益最大化”的维权意识增强与“信访不信法”等人治思想浓厚的矛盾。随着民主政治建设的不断深入，人民群众民主维权意识逐渐增强，但受几千年来传统的“人治”思想影响，群众法制观念较为淡薄，在信访问题上主要表现为：①“信访不信法”。一些群众对信访期望值较高，认为信访部门就是要解决问题的，遇事不是通过法律途径解决，而是首选信访，一些即便是典型的涉法涉诉或经法院判决的问题，也常常进入信访渠道，谋求上访解决，但实际上信访部门只是综合协调机构，直接解决问题的功能十分有限。②“信闹不信理”。一些群众“追求利益最大化”，特别是少数群众奉行所谓的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，动辄采取缠访、闹访等过激行为，企图向政府施压。③“信上不信下”。一些群众片面认为，无论什么问题找的单位级别越高，找的领导职务越高，信访问题就越容易得到解决，加之少数基层部门和干部对待群众信访也确实存在诸如作风不实、敷衍了事等现象，同时很多问题的解决也面临“问题在基层，根子在上面”的状况，县、乡基层一级无权无力解决一些带有政策性、根源性的问题。这样，加剧了群众“不相信基层”的信访困境。
3、在“稳定压倒一切”高压下不得已采取非常规下策以求稳定的矛盾。从国情来看，“稳定压倒一切”是对的，问题在于，一些信访群众抓住地方政府维稳怕出事的心理，使得信访的目标、手段、信念和灵魂发生了扭曲。为求息事宁人和维护社会稳定，基层在解决信访事件时，往往不得已选择运用法治以外的方式，甚至明显违反规定的代价来满足信访人的非份要求，特别是出现越级上访时，被迫不惜代价将上访人劝返。这些非正常的解决方式方法很快在群众中传播，大量的社会矛盾涌向信访渠道，一些信访方式走向极端，致使信访问题陷入恶性循环。
4、信访政策条例约束力有限且难于执行落实的矛盾。现行信访政策以临时应急措施和短期对策为主，缺乏长远、总体规划和长效机制建设。比如，目前信访工作的总原则是“分级负责，归口办理”，但究竟分到哪一级，归到哪一口并不十分明确。再比如，现行的国务院《信访条例》属于约束力有限的行政法规，虽然规定了上访人行为“六个不得”，明确了党政信访部门的“三个不受理”和“三级终结”制度，但在实际工作中落实执行较难。对于不到规定地点非正常上访、越级上访、重复缠访、行为过激闹访和以各种利益诱访、煽访、串访、借访敛财等违反《信访条例》的行为，尚未建立相应的防控和处理机制，对违法信访行为的打击处理缺乏有效办法、力度不够、手段弱化，以致对无理缠访闹访和越级上访“软办法”不管用，“硬办法”不能用，陷于无可奈何、疲于应付的困境。
二、信访工作创新的对策思考
创新信访工作是创新社会管理的重要内容，从根本上、制度上解决好民生问题是解决信访问题的根本之道。着眼长远，立足现实，加强和创新信访工作要在以下方面着力：
（一）在信访理念深化上创新。一要深化“信访无小事”的认识。要充分认识到，在现阶段，信访问题是回避不了的，凡是把小事当作大事来办的，就会平安无事；把大事当作小事来做的，迟早要出事。我们要坚持以举轻若重、积极主动的态度抓信访工作，在没事的时候把没事当有事来对待，在有事的时候把小事当大事、把易事当难事来对待。二要深化“群众信访是对党和政府信任”的认识。信访是检验党委和政府工作“成色”的一个标尺，是群众从另一方面为工作的“把脉”。我们要站在以人为本、执政为民的高度认真对待，力求做到初信不转化为上访，初访不转化为重访，个访不转化为集体访，集体访不转化为群体性事件，本县访不转化为去市赴省进京访，切实把问题解决在基层，将人员稳定在当地。三要深化“抓信访也是抓发展”的认识。信访工作涉及经济社会各个领域，信访工作做好了，我们才能有更多精力来谋发展、抓发展。
（二）在信访宣传导向上创新。建议: ①营造依法信访氛围。加大《信访条例》等法律法规的宣传力度，教育引导群众正确理解法律，理性对待纠纷，树立依法按程序反映诉求，无理不能违法上访，有理也不能违法上访的观念，在全社会树立正常信访会重视、非正常上访违法的鲜明导向。②创新宣传引导方式。采取以案释法、以案普法、宣传有关典型案例的方式，重视对信访案例正、反两方面的宣传。特别是要注意宣传那些通过走合理合法途径、逐级上访解决问题的典型案例，同时也要宣传那些不走合理合法程序、越级上访、缠访闹访，最终还是不能解决问题的典型案例，引导群众依法依规表达诉求，促进信访秩序好转。③引导优选纠纷解决方式。除了来信来访外，要引导人民群众选择其他维权途径，如民声通道、网上信访、人民调解、行政调解、仲裁、诉讼等，告诉群众维权的方式和渠道是多样的，并非只有上访这根“独木桥”，引导信访当事人比较各种维权方式的优缺点，结合实际优选维权方式，降低信访成本。
（三）在信访问题调解上创新。探索建立“政府引导、市场化运作、多部门协作、第三方介入”的调解机制，加快构建人民调解、行政调解、司法调解和仲裁调解相互衔接的“大调解”体系。为此建议：1、探索建立专业性的信访调解组织。针对信访问题的多发领域，重点建立征地拆迁、医疗纠纷、劳动争议、交通事故、消费者权益保护等专业性调解组织，对有关信访问题，有针对性地进行归口调解。2、探索实行信访问题调解“承包制”。将“承包制”的理念引入信访维稳工作中，对重点信访区域、重点信访户进行划分，由组织或个人进行承包，给予一定的经费，赋予一定的权力，实行市场化运作，承包该区域内矛盾纠纷的化解等信访维稳工作，其信访维稳工作状况与经费报酬挂钩并严格兑现到位。3、加强社会矛盾纠纷信息体系建设。重视和加强矛盾纠纷信息的收集、分析和处置工作。以各级各类调解组织为基础，建立乡、村、组、中心户三级四层矛盾纠纷信息网络，广泛发展矛盾纠纷信息员，尤其要在纠纷易发领域设立耳目，发展内线，努力获取预警性、内幕性纠纷信息并提出预警建议，及时上报党委、政府，反馈相关部门，提前做好防范措施，实现矛盾纠纷的早发现、早报告、早控制和早化解。4、建立健全信访问题风险评估机制。认真研判有关信访问题的严重性、危害性、误导性等潜在风险，既要防止大信访问题处置不当引发群体性事件，也要防止忽视小信访问题而演变为大事端，特别是要注意防止媒体的恶意介入和“炒作”。同时，建立重大事项决策风险评估机制，特别是对事关群众切身利益的重大事项要科学、慎重决策，尽可能减少因决策、政策不完善和行政行为不规范产生的矛盾纠纷。
（四）在信访秩序规范上创新。建议：1、实行信访受理“三联单”与信访“代办制”相结合。一方面，要严格落实“人民来信来访受理三联单”制度（一联作存根，一联抄告县信访局，一联给上访群众）。信访人到县信访局上访时要出示基层单位受理单；凡未出示初信初访受理单的，县信访局出具告知单，告知信访人向有处理信访问题权限的责任单位提出；凡在信访事项责任单位受理期限内的，县信访局暂不受理。另一方面，可以借鉴民事代办制的模式，推行“信访代办”制。在乡、村、组派设一批类似政府公益性岗位的人员，其定位是信访等民事代办员，负责包括信访维稳在内的民事代办工作。原则上乡、村群众有信访事项，不必跑到县里、乡里，而是由代办员代办并反馈，代办员工作绩效与代理信访的效果挂钩。2、鼓励群众信访走程序与坚持原则相结合。要规范信访受理、查办、结案、回告、归档工作，及时为信访人提供办理时限、办事程序、办理结果、承办人员等信息，确保信访人对信访件办理的知情权，以利于巩固信访成果，减少重复信访和越级上访。特别是对群众走合法途径的信访问题，更要及时作出实质性的回复，做到事事有回音、件件有答复，防止正常信访由于长期没有回音转化为非正常访。同时，在信访问题上一定要坚持原则，严格依法按政策办事。对群众的正当合法权益和合理诉求，要认真研究、及时解决；对应该解决但短期内解决不了的，要耐心解释、及时疏导；对少数群众的不正当利益、不合理要求，要旗帜鲜明、及时答复，千万不能“和稀泥”；对无理取闹、串访闹访或借信访之名扰乱社会秩序、冲击党政机关等行为的组织者、幕后策划者，不但不能让他们得利，而且要依法重点打击、严肃处理。3、落实信访“三级终结”制与讲究策略相结合。为防止信访人重复上访、缠访、闹访，要按照《信访条例》的有关规定，继续落实好信访事项办理、复查、复核三级终结机制，对按规定已终结的事项，信访人不得再以同一事实和理由上访，否则不予接待、转办和答复。同时，在处理具体问题上要讲究策略，注意方法。比如，既要积极回应群众关切，又不能片面迎合；既要积极稳妥地帮助上访群众解决问题，又要避免无原则乱开口子，以免引发新的矛盾和问题。
（五）在信访疑难会诊上创新。建议：1、实行部门联合会诊。对信访疑难问题，要整合有关部门力量，发挥信访联席会议的作用，搭建“综合受理群众诉求、有权解决群众问题、快速化解矛盾纠纷”的信访平台，变信访部门“单打独斗”为党委政府统一领导、信访部门组织实施、职能部门联合会诊，切实解决信访疑难杂症。2、实行听证答询会诊。对有些重大疑难重复访案件，可以举行信访“听证会”，邀请人大代表、政协委员、律师、群众代表和当事人及其近亲属参加，公开、公平、公正地评议疑难信访问题，有关部门现场答询，依靠社会力量和群众舆论做好矛盾纠纷化解工作，及时终结和息访一批重复访老户。3、实行媒体介入会诊。探索开办“百姓议事”“民声通道”等电视栏目，把一些群众反响大的典型信访案件搬上电视荧屏，把涉事相关职能部门负责人与当事人请到演播室，并邀请法律专家、人大代表、政协委员及群众代表在现场共同参与讨论，让公众评判是非，为问题的解决营造社会舆论氛围。4、实行第三方机构会诊。建议上级组织要建立类似于听证、仲裁的，并让网络舆情、民间信服的非政府机构，如出现网络炒作、真相难辨甚至颠倒黑白的事件时，在党委、政府单方面发布消息的同时，可以申请由这样的机构出面听证、仲裁并发布消息，以正视听。5、实行上级权威会诊。建议省一级要设立集调查、仲裁等为一体的信访终结工作权威机构，专门负责疑难信访案件的终结确认。通过省级程序终结的信访案件，不再纳入信访渠道，上级机关也不再交办和批转，切实解决非正常访、重复访、矛盾往下压等问题。
（六）在信访回访救助上创新。建议：1、建立回访机制，对息访罢诉的信访人员及时回访。要从巩固信访工作成果入手，对处理后的纠纷进行定期回访，了解相关情况，进行满意度调查，尤其对较为复杂的纠纷要重点进行回访，及时了解息诉息访人员对信访工作的感受，注意发现问题，查找工作中的不足，提高工作质量，巩固调解成果。2、建立救助机制，对确实困难的信访人员予以救助。要关注困难信访人员的生产生活状况，积极探索政府救助、社会救济、民间互助相结合的办法，帮助困难信访群众，使他们感受到政府的关怀和温暖，减少对抗性，增进和谐度，防止困难群体抱团对抗。3、建立感化机制，让信访人员在人文关怀中息访罢诉。要以息访罢诉为前提，按照公平公正的原则，每年筛选确定一批特殊疑难信访案件及需要救助人员，积极向上申请信访专项救助资金，给予适度救助，以解决一些长期积累、久拖未决、难以划分责任主体的特殊疑难信访问题，使信访群众在人文关怀中消弭怨气、化解矛盾。
（七）在信访工作推进上创新。随着形势的发展，矛盾纠纷凸显，信访量高位运行，信访维稳工作量不断加大，建议：1、加快组建县委群工部。坚持用群众工作统揽信访工作，加快“县委群众工作部”的组建步伐。群工部与信访局合署办公，并切实加大政策支持、经费保障和人文关怀。2、夯实信访基层基础。建立健全信访工作“网格化管理、组团式服务”机制，把信访工作重心下移至村（社区）和基层组织，坚持下访接访群众，强化源头治理，“零距离”倾听群众呼声，最大限度地把矛盾问题解决在基层，化解在萌芽状态。3、严格信访问责机制。继续抓好信访工作“三项制度”（信访工作“重点管理单位”制度、信访问题通报和谈话制度、信访责任追究和奖惩制度）的落实，对具体信访件要落实到人。对因工作失职导致小问题拖大造成矛盾升级、激化的，要启动责任倒查、问责机制并严肃追责。
来源：国家预防腐败局