“1+2+1”村务监督模式的实践与思考
“1+2+1”村务监督模式的实践与思考
刘永全
村组干部难以监管，最根本的原因就在于对他们缺少有效的监管约束依据，特别是对非党村组干部，党纪处分不到；不构成犯罪法律惩处不了，要将其免职，罢免程序启动难。为了破解这个监管难题，2008年初，辽宁省新宾满族自治县纪委在2011年选择木奇镇进行了“引导村民完善村民自治章程、要求村组干部候选人递交正确履职承诺书和当选的村组干部与村民代表签订承担民事责任协议书、成立村务监督委员会”先行试点工作。新宾县纪委借助2011年村级两委换届选举契机，在全县各村全面实施了“1+2+1”村务监督模式，即引导村级组织“完善一个章程、签署两项协议、建立一个村级常设监督机构——村务监督委员会”，以此构建起较为完善的村务、党务监督机制，达到保障农民民主权利、维护社会稳定的目的。
一、实践意义
（一）实施“1+2+1”村务监督模式是新形势发展的需要。
近年来，新宾县村级民主监督方面出现了一些新情况、新问题。一是部分村由于实行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”权力过于集中在一个人手中，个别村干部“家长制”、“一言堂”，逃避监督、滥用权力的问题比较突出。仅以2012年为例，村两委换届后，全县村书记、主任“一肩挑”比例就达到了32%，如果监管工作跟不上， “小村官大腐败”现象很容易出现。二是村级已有监督力量发挥作用不明显。以前，各村虽然普遍建立了村务公开小组、村民理财小组甚至是县纪委向村里派驻了纪检监督员，但是村务公开小组仅限于对公开事项的事后审核，民主理财小组只监督财务收支情况，存在管理的从属性、监督的滞后性和职能的局限性，难以对村级事务实现全过程、全方位监督，派驻的纪检监督员由于没有得到村民代表授权，无法完成对擅自决策给集体造成经济损失的村组干部实行经济追偿任务，个体力量无法处置不称职的村组干部。如，新宾镇某村的一名非党村主任，不经民主议事决策程序，在2007年私自决定转让了集体林木1万多立方米，镇党委副书记找其谈话时，他说，“我是村民选的，不是党员，你们管不着我。理财小组不听我的也不好使，我不给他们开工资”，结果令这名领导同志十分尴尬，凡此种种。新宾县村务监督委员会正是适应农村这一新的形势，为改变村级监督组织软弱、监督力量不足的现状而产生的，有着迫切的现实需求。
（二）实施“1+2+1”村务监督模式是健全村级组织、推进民主监督的制度创新。
这种创新的意义体现在，一方面，它完善了村级权力监督机制。现行法律没有设置专门代表村民对村委会及其成员行驶监督权的平级组织机构。村务公开小组、村民理财小组等现有监督组织都在村“两委”领导下工作，缺乏相对独立性，监督作用发挥不好。完善《村民自治章程》，要求村组干部候选人向乡村组织递交《正确履职承诺书》，要求当选的村组干部与村民签订《承担民事责任协议书》既给村组干部戴上了“紧箍咒”。成立由民主产生并经村民代表授权独立监督村务的村务监督委员会后，因其与村民委员会地位对等，彼此独立，互不隶属，实现了管理与监督的分离。另一方面，它创造了村民参与监督的固定载体。2010年10月28日以前的《村民委员会组织法》规定，村民委员会实行民主监督，但如何实现对村民委员会的民主监督，如何加强对村民委员会及其成员的监督，却没有具体规定。缺乏有效的监督载体和畅通的诉求渠道，一直以来是影响村级民主监督质量的突出问题。村务监督委员会成立后，全程、全方位监督村务，定期收集村民的意见和建议，及时向村“两委”进行反应。在上级纪委和村级党组织领导下，使村民自治组织结构更加合理、运行更加有序，监督更加有力。
二、实施1+2+1村务监督模式的特点
通过实践，新宾县实施的村务监督新模式有以下三个特点：
一是用“村人治村”办法解决对村组干部监督缺失难题。
通过引导村民制定《村民自治章程》，要求村组干部以个人身份与村民代表签订《承担民事责任协议书》这些“村人治村”办法，用法律手段约束村组干部行为，有效地解决了对村组干部特别是对非党村组干部监督缺失难题。如果村组干部在集体重大事项上不按民主议事决策程序办事给集体造成经济损失而拒不承担经济赔偿或返还责任时，村务监督委员会就可以村组干部与村民签订的《承担民事责任协议书》为法律依据对其提起民事诉讼。
二是实现党务、村务监督全覆盖。整合村内原有监督资源，成立与村党组织、村委会地位对等的村务监督委员会，较好地解决了过去监督力量分散、难以形成监督合力的问题。特别是在体制上明确了县、乡（镇）纪委的业务指导和领导职能，使村务监督委员会成为纪委在农村最前沿工作的延伸，有效地发挥了第一道“防火墙”作用。
三是体现事前、事中、事后全过程监督。村务监督委员会作为常设机构，有充足的时间和精力实施事前、事中、事后全过程的监督。如在村里工程项目建设、救灾款物发放、扶贫资金使用和“三资”管理中，村务监督委员会事前列席村“两委”有关会议，提出合理化意见和建议，对违反政策规定的决策行为提议召开村民代表会议予以否决；事中对村重大事项实施的各个环节进行跟踪监督，对财务收支进行审核把关；事后组织开展监督检查，对重大资产处置、投资行为进行监督。同时，参与乡镇党委对村“两委”干部的考评工作。
一年多来，村务监督委员会根据村民代表的授权，全程、全方位监督村务，定期收集村民的意见和建议，及时向村“两委”进行反映。在上级纪委和村级党组织领导下，使村民自治组织结构更加合理、运行更加有序，监督更加有力。构建起了较为完善的村务、党务监督机制，达到了保障农民民主权利、维护农民利益和社会稳定的目的。据统计，一年多来，全县村务监督委员会参与工程建设等重大事项监督211项，参与救灾款物发放64次，涉及资金200多万元，参与考评村干部175次。
在实践过程中也遇到了一些问题。比如，一些乡镇对村务监督委员会这一新生事物重视和支持不够，存在重选举，轻管理现象；不少村的村务监督委员会成员误工补贴待遇没有落实到位，影响了村务监督委员会主任和成员工作的积极性，作用没有得到有效发挥。
三、全面实施1+2+1村务监督模式的重点和难点
实施1+2+1村务监督模式，重点要把握如下三个环节：
（一）要协调组织、民政等部门指导乡（镇）、村进一步完善《村民自治章程》（以下简称章程）。各村党组织要在县纪委和乡镇党委指导下，对章程中“村组干部”和“民主监督”内容因村制宜进行完善，进一步明确村委会的工作职责、权力范围、村级事务的管理决策程序等村规民约，特别是要突出对村组干部的监督管理内容，对村干部和经济独立的居民组干部（统称村组干部）工作中不遵守《章程》、不作为、乱作为或不称职的如何处置；对村组干部擅自处置‘三资’，给集体造成损失如何追偿；对不称职干部不主动辞职而村委会又不在规定时限内启动罢免程序时由谁如何处置等作出明确规定，实现党组织意图与村民意愿的有机结合。
（二）要组织村组干部与村民代表签订好两项协议”——签订《正确履职承诺书》和《承担民事责任协议书》。各乡镇要依据《章程》的有关规定，要求村组干部每人都签署两项协议。一是在村组干部竞选前，由村委会换届选举委员会主持召开村组干部候选人承诺、竟职演讲大会。要求他们要就村务管理、发展村集体经济、集体资产和资金管理使用等方面向全体村民作出正确履职承诺，并在《正确履职承诺书》上签字。二是在村组干部当选后，在乡镇党委、政府指导下，村党支部引导村民代表依据《章程》中的有关规定与村组干部签订《村组干部承担民事责任协议书》，重点明确：村组干部在任期内一旦发生违反《章程》规定，违规决策违规管理违规审批给村集体造成经济损失后要承担相应的赔偿或返还责任；村组干部在每半年一次的“村组干部工作评议”中连续两次群众不满意票超过60%的，须主动辞职，拒不辞职的，接受村务监督委员会质询和有关部门处置。
（三）要采取相关举措民主选举产生出村级常设监督机构——村务监督委员会。一要规范机构设置。村务监督委员会成员人数根据各村具体情况和村民意愿确定，一般由3-7人组成，其中主任1名，最好是由党员担任，便于监督党内外工作。二要民主选任成员。村级两委成员产生后，按照近亲属和近姻亲回避原则，由全体党员、村民代表会议直接选举产生最好至少有1名党员在内的懂财会、有正义感的“明白人”担任村务监督委员会成员，任期与村委会相同。三要赋予监督职权。依据村民代表、全体党员签字授权，村务监督委员会对村级重大事务、党内重大事项行使独立监督权。四要完善保障措施。一是要建立健全教育培训、选拔任用、考核评议等配套制度，形成村务监督委员会管理与保障的长效机制。二是要对村务监督委员会进行规范化建设，并采取跟踪调研、适时指导等措施，把督促检查常态化。三是要求村务监督委员会每半年要向村民代表会议报告一次工作，并接受群众信任度测评，信任度达不到一半的成员，要责令其辞职。五是要将村务监督委员会成员纳入村级班子管理，让村务监督委员会主任享受财政转移支付工资待遇，成员享受因参加活动每天50元的误工补贴。
通过两年多来的实践探索，感觉实施1+2+1村务监督模式的难点主要是：一是引导村民完善《章程》难。一些村民不珍视自己的民主权利，在征求完善《章程》意见过程中常常存在“与我无关”、“弃权”现象，签字率若达到90%以上有一定难度。二是选举出理想的村务监督委员会主任难。村级两委成员产生后，想产生出有责任感、正义感,具备监督能力的、高素质的、与村级两委成员没有近姻亲关系的村务监督委员会成员特别是主任有相当难度。三是落实村务监督委员会成员误工补贴待遇难。林权改革后，绝大多数的村没有了经济来源，村级两委成员这个“正规军”的工资都不好兑现，村务监督委员会成员的误工补贴显得更难落实等一些问题还有待深入探讨。
来源：国家预防腐败局