如何完善党政正职监督制度
如何完善党政正职监督制度
黄建国
完善党政正职监督制度对反腐倡廉建设具有重要意义。当前，我国与党政正职有关的监督制度虽然较多，但针对党政正职的专门监督制度却比较少，总体来看，党政正职监督制度还不够严密、不够科学、不够有效。我结合实际工作中总结的一些经验，通过对党政正职监督制度现状进行分析，提出完善党政正职监督制度的一些路径。
党政正职监督制度的现状
总体上看，目前涉及对党政正职的监督制度大致有两类：一类是具有一定针对性，或者把党政正职作为重点对象的制度；另一类是把党政正职作为一般对象涵盖在全体监督对象中的制度。就党内监督制度而言，大体有以下几类：
体现对党政正职权力制约的制度。主要是集体领导与个人分工负责相结合的制度，这种制度的核心是“三个凡属”，即凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由党的委员会集体讨论作出决定。这项制度对于防止方向性、全局性错误有重要意义，但在防范腐败方面则有明显的局限性。因为，导致腐败的通常都不是方针政策性和全局性的政治决策，而是那些包含利益冲突、能够进行利益输送和权钱交易的具体事项。比如，给予特定对象以特殊优惠，授予特定对象工程项目和政府合同，公共资源交易中为特定对象折让、减免税费等。一些党政正职规避集体决策，主要也是在这类事项上。同时，这项制度也缺乏严格的监督检查措施，实际的执行在很大程度上依赖于各级党政正职的认识程度和自觉性。
体现上级监督的制度。主要有重要情况报告与个人有关事项报告、谈话和诫勉、巡视制度等。其中，巡视制度是目前比较有效的一项制度；重要情况报告制度主要是在工作方面；个人有关事项报告作为内部报告制度，由于未规定对个人报告事项实行普遍的核查，目前作用还有限；谈话和诫勉制度在当前的社会环境下，其作用有待进一步发挥。
体现专门机关监督的制度。主要有纪委的监督、组织部门的干部监督、审计部门的经济责任审计等。从目前看，纪委的监督是最有力度的，但及时性和有效性都还有很大的提升空间；经济责任审计以离任审计为主，主要是一种事后监督，对揭露违反财经制度的贪污、挪用等案件有一定作用，但对发现收受礼品、贿赂等问题则作用较差；组织部门的干部监督侧重于对干部的日常管理。
体现同级监督的制度。主要是民主生活会、询问和质询、罢免或撤换要求及处理制度。民主生活会，在一些地方和单位由于存在“批评上级官位难保，批评同级关系难搞，批评自己尽放空炮，批评下级选票减少”的现象，客观地说，功能在退化和弱化。询问和质询、罢免或撤换要求及处理制度，理论上讲监督力度很大，但在实践中还有待进一步强化。
体现下级和群众监督、社会监督、舆论监督的制度。党政正职行使权力相对封闭，透明度不高，一般人无从监督。舆论监督的力量总的来看在增强，但目前各方面对舆论监督的认识并不统一，一些党政正职甚至存在抵触舆论监督的情绪。
总体来讲，现有的制度体系中，覆盖了党政正职的监督制度虽然不少，但制度的针对性、可行性和有效性都还不够，按照管得住、管得好的标准来衡量，还有一定差距。
完善党政正职监督制度的对策建议
完善党政正职监督制度，应当遵循中央提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的总体思路，突出防治腐败这个目标取向，立足于完善已有制度，着力推进制度创新。
完善已有制度，使之发挥出最大的效能，这方面既有空间，也有很多工作可做，但更重要的还是要在制度创新上下功夫。我根据这些年湖南省实践探索的情况，总结出以下几种路径：
从制度上对党政正职进行分权限权。从正式制度看，目前地方各级党委、政府领导班子内部都有比较明确的分工，党政正职大权独揽的情况并不多见，但党政正职越过分管领导直接插手具体事项或者先作决定再让分管领导执行的情况还是比较普遍的。在一些部门和企事业单位，也有正职直接主管这些工作的情况。针对这些问题，近几年湖南省和其他一些地方推行了党政正职“三个不直接分管”制度（有的地方提出“五个不直接分管”），即不直接分管财务、不直接分管干部人事、不直接分管工程建设项目（有的地方还包括不直接分管审批和执法），使党政正职主要从宏观角度对全局工作和领导班子成员进行管理监督，防止党政正职在重要事项上过分集权甚至独断专行。这个路径，我认为可以进一步探讨和提炼。
完善党政正职利益冲突防范制度。利益冲突在公职人员身上广泛存在，但在党政正职身上体现尤为突出。党政正职在权力行使中遇到的利益冲突事项主要包括干部人事、工程建设、土地出让、政府采购、矿产开发、项目审批、减免税费、融资贷款、提供补贴等。近年来，湖南省在这方面出台了一些规定。如规定党政正职不得个人擅自决定减免税收和土地出让金等有关规费，不得以现场办公会、招商引资会、文件圈阅等形式决定应该由领导班子集体决定的重大事项，不得插手干预工程建设等经济活动。这也是既符合市场经济方向，又能够规范党政正职权力的一个路径。
形成以纪委全会为依托的综合性监督平台。近几年，湖南省和一些地方推行了党政正职向纪委全会述廉并接受评议的制度，这是在现有监督制度基础上进行的一个组合式创新。纪委履行监督职能的最直接、最强烈的方式是对违纪违法问题进行查处，但是对一些轻微的、苗头性、倾向性问题，不宜都简单地作为案件来查办。还有，有的领导干部虽然社会上长期有声音反映其存在问题，但这些问题真正作为案件来查办时又很难查实。同时，办案在很大程度上是一种事后的、被动性的监督方式，成本很大，并不是监督的最优选择。基于这样的考虑，湖南省和其他一些地方创立了党政正职向纪委全会述廉并接受评议的制度。这项制度较好地发挥了纪委全会集体监督的作用，体现了主动性和监督关口前移的精神，又整合了巡视、审计、信访以及同级党政领导班子和下级监督等各种监督资源，能够对党政正职产生较大的鞭策和督促作用，起到不同于办案的独特效果。
建立标准化的廉政民意测评制度。目前的干部考察和巡视等，主要还是通过个别谈话来了解党政正职的廉政情况，从统计调查的意义上讲，这种方法失真的概率比较大。面对面地谈别人的问题，一般人如果没有确切把握不会讲、有利害关系的不敢讲、存在个人恩怨的则可能添枝加叶讲。谈话人背景、个性以及提问方式、谈话的记录和整理等偶然因素都会影响到结论。有鉴于此，湖南省针对党政正职建立了廉政民意测评制度。每年由上级纪检监察机关和组织部门组织对党政正职进行一次廉政测评。廉政测评分为满意、基本满意、不满意三个档次，对不满意票超过20%的党政正职，要采取组织措施。这项制度能够比较客观地反映干部群众对党政正职的廉政评价，并且评价结果有实质性的影响，因而可以对党政正职产生较强的外在约束。 来源：中国纪检监察报